王娟

黨的十八大以來，在黨中央治國理政的決策中，在推進全面建成小康社會的進程中，依法治國與全面深化改革，被視為鳥之兩翼、車之雙輪，共同推動黨和國家的各項事業(yè)向前發(fā)展。

推進依法治國，維護憲法法律權(quán)威是重要方面。2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上莊嚴宣示，“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。2014年12月，習(xí)近平總書記在我國首個國家憲法日到來之際，再次作出重要指示，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，要求堅決維護憲法法律權(quán)威。

一、備案審查是維護憲法法律權(quán)威的重要制度

憲法、組織法等法律規(guī)定了中央和地方國家機關(guān)的職權(quán)，形成了中央和地方各層級國家機關(guān)的職權(quán)分配體制。為使這一體制有效運行，建立和完善統(tǒng)一分層次的立法體制和監(jiān)督體制是根本保障。

規(guī)范性文件備案審查是國家的憲法性制度。我國各級人大的備案審查工作是隨著人民代表大會制度的建立與完善逐步形成的。1979年地方組織法頒布實施，其規(guī)定，省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務(wù)院備案，從而開啟了人大備案工作的先河。1982年修正后的憲法，較為完整地規(guī)定了我國的立法和立法監(jiān)督制度。2000年立法法頒布實施，從完善法律體系的角度對法律、法規(guī)和規(guī)章的效力等級作了明確，對法規(guī)和規(guī)章的備案審查作了規(guī)定。2006年頒布的監(jiān)督法使備案審查制度更為完備，并將地方各級人大常委會開展備案審查的范圍擴展到下一級人大及其常委會的決議、決定和本級政府發(fā)布的決定、命令。

黨的十八大以來，黨的文件多次對備案審查工作提出要求。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善人大工作機制，通過備案審查積極回應(yīng)社會關(guān)切”;“完善規(guī)范性文件合法性審查機制，健全規(guī)范性文件備案審查制度”。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步提出，“加強備案審查制度和能力建設(shè)”，“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。在黨中央的決定中，對備案審查提出如此明確的要求，充分體現(xiàn)了黨中央對這項工作的重視，也是對各級人大備案審查工作的有力鞭策。

二、上海人大開展規(guī)范性文件備案審查的基本情況

（一）在多年實踐探索中逐步發(fā)展

1999年，常委會主任會議制定《關(guān)于市人民政府規(guī)章備案審查辦法》，啟動了對市政府規(guī)章的備案審查。2007年，常委會主任會議制定《關(guān)于對依據(jù)促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作決定制定的規(guī)范性文件的備案審查辦法》，對綜合配套改革試點的有關(guān)規(guī)范性文件開展備案審查。2010年，根據(jù)《關(guān)于制定地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的試行意見》，備案審查的范圍拓展到了地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件。2012年，市人大常委會審議通過《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，進一步對市人大常委會的備案審查工作進行了規(guī)范，并明確要求區(qū)縣人大常委會也要依法開展規(guī)范性文件備案審查。新一屆市人大常委會組建后，對備案審查工作十分重視，依法拓展備案審查的范圍被列入了常委會2015年工作要點。

（二）市區(qū)縣合力推進備案審查

加強對區(qū)縣人大常委會的指導(dǎo)是市人大常委會的重要工作職責(zé)。2012年6月，在地方性法規(guī)頒行之際，市人大有關(guān)工作機構(gòu)召開地方性法規(guī)貫徹實施動員會，對區(qū)縣人大常委會開展備案審查工作進行動員。在新一屆市人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，2013年8月至9月，市人大有關(guān)工作機構(gòu)對全市17個區(qū)縣進行了逐一走訪，并在調(diào)研基礎(chǔ)上于2013年12月召開了全市性的備案審查工作會議;2014年，繼續(xù)加強了對區(qū)縣的指導(dǎo)。區(qū)縣人大常委會高度重視規(guī)范性文件備案審查工作，截至2014年12月底，全市已有16個區(qū)縣人大常委會圍繞備案審查工作建章立制、明確工作機構(gòu)和人員。區(qū)縣人大充分發(fā)揮熟悉區(qū)域情況的優(yōu)勢，開展了許多有益的實踐探索和理論研究，為提升所在區(qū)域的法治建設(shè)水平發(fā)揮了積極作用。

（三）不斷加強與政府的溝通交流

政府規(guī)章等規(guī)范性文件是備案審查的主要對象。備案審查既是對政府工作的監(jiān)督，更是對法治政府建設(shè)的支持。市人大常委會主動加強與市政府的溝通協(xié)調(diào)，工作取得了成效。為進一步推動形成人大監(jiān)督與政府依法行政工作的合力，市人大有關(guān)工作機構(gòu)主動邀請市政府法制辦和17個區(qū)縣政府法制辦的同志參加備案審查工作會議。市人大常委會的備案審查工作得到了市政府的積極支持。2015年，市人大有關(guān)工作機構(gòu)還將圍繞加強備案審查工作機制建設(shè)，與市政府有關(guān)工作部門進一步增進交流。從區(qū)縣來看，區(qū)縣人大常委會也都把加強與政府的溝通交流作為推進備案審查工作的重要方面。

三、當前推進備案審查工作的幾個關(guān)鍵問題

與人大的其他監(jiān)督工作相比較，備案審查工作還處于探索階段。面對黨和國家加強備案審查工作的要求，應(yīng)該著力從以下幾個方面積極作為、破解難題。

（一）立足大局，找準備案審查的主題

規(guī)范性文件是國家機關(guān)開展經(jīng)濟社會管理工作的載體。備案審查就是用一定的標準來審查國家機關(guān)管理經(jīng)濟社會的行為。經(jīng)濟社會中的重要主題，就是備案審查的主題。

當前，就政府工作而言，最重要的主題就是行政管理體制改革。本屆中央政府非常重視政府自身建設(shè)，把行政管理體制改革作為推進經(jīng)濟社會發(fā)展的一條主線。加強政府自身建設(shè)，既需要政府內(nèi)部的監(jiān)督，也需要外部推動。作為政府，也有積極接受監(jiān)督來推動工作的需求。2014年，全國人大常委會聽取了國務(wù)院關(guān)于行政審批制度改革的報告;2014年，市人大常委會開展了行政審批改革監(jiān)督。從這些工作舉措，都可以看出政府主動接受監(jiān)督、主動要求人大協(xié)助推進工作的動向。在2015年1月15日的全國人大常委會黨組會議上，張德江委員長又強調(diào)，人大要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。要監(jiān)督“行政審批、行政處罰、行政強制行為”，目的是為“簡政放權(quán)提供法律依據(jù)”。

規(guī)范性文件與政府行政管理體制改革密切相關(guān)。把備案審查工作放在政府行政管理體制改革的大背景下來思考，就會有許多很好的工作選題，很好的工作舞臺。如何發(fā)揮各級人大備案審查工作的作用，使人大監(jiān)督和政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督擰成一股勁，共同推進法治政府建設(shè)，是亟需人大和政府共同破解的課題。從工作方式上看，全國人大常委會的備案審查工作機構(gòu)有開展專項備案審查的成功實踐，浙江等地也有實踐，上海也可以探索。

（二）依法拓展規(guī)范性文件備案審查的范圍

十八屆四中全會提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。目前，市人大常委會對市政府規(guī)章以外的規(guī)范性文件尚未開展備案審查。根據(jù)對2013年、2014年市政府公報所刊載的滬府發(fā)文件進行梳理的情況來看：2013年市政府以“滬府發(fā)”文號公布文件94件，2014年市政府以“滬府發(fā)”文號公布文件74件;其中，分別有28件、18件“滬府發(fā)”文件，屬于“涉及本市公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，并具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用”的情形。市政府已經(jīng)對這些規(guī)范性文件進行了審核把關(guān)。根據(jù)十八屆四中全會精神，人大也應(yīng)該開始關(guān)注這些文件。

兄弟省市和本市部分區(qū)縣已經(jīng)對備案審查的范圍，進行了有益探索。有些兄弟省市既對省政府規(guī)章備案審查，也對一批“省府發(fā)”、“省府辦發(fā)”的文件進行審查，文種形式上包括通知、通告、暫行辦法、決定、辦法、意見、規(guī)定等。本市部分區(qū)縣規(guī)定，將區(qū)縣政府制定或者批轉(zhuǎn)的工作部門的規(guī)范性文件、經(jīng)區(qū)縣政府同意由區(qū)縣政府辦公室制定或者轉(zhuǎn)發(fā)的相關(guān)工作部門的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

（三）構(gòu)建有效的備案審查工作機制

備案審查要依靠有效的工作機制來發(fā)揮作用。市人大常委會的備案審查工作，涉及到專門委員會、工作委員會，涉及到辦公廳等工作機構(gòu)，也與市政府的工作密切相關(guān)。

王晨副委員長兼秘書長在2014年的全國立法工作會議講話中，也專門強調(diào)了工作機制建設(shè)。備案審查由“報送、備案、審查、處理”等多個階段的工作構(gòu)成，備案審查要運行順暢，必須加強人大和政府在工作機制上的銜接。比如，在報送階段，對于一些重要的規(guī)范性文件，可以考慮在報送備案審查前，與現(xiàn)行的要情通報會制度相結(jié)合，由市人大常委會聽取市政府有關(guān)部門的制定情況報告。比如，在審查階段，可以通過座談、調(diào)研、研討等形式，形成人大和政府之間更為活躍的交流、互動，共同深化對有關(guān)問題的理解。又比如，在處理階段，可以把人大的備案審查與建議、督促行政機關(guān)開展規(guī)范性文件清理相結(jié)合，通過人大的備案審查，啟動行政機關(guān)內(nèi)部的相關(guān)工作機制。

備案審查處，作為常委會具體聯(lián)系備案審查工作的業(yè)務(wù)處室，要根據(jù)常委會的要求，發(fā)揮好工作樞紐的作用，完善工作機制、加強與市人大機關(guān)內(nèi)外的溝通聯(lián)系;要長足地提升業(yè)務(wù)能力，把備案審查中遇到的問題類型化，把判斷問題的原則標準化，不斷提高工作的專業(yè)化水平。