張持

修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》（以下簡(jiǎn)稱修訂草案）是繼2014年制定《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》后，本市在深度、快速老齡化以及家庭小型化的社會(huì)背景下，貫徹落實(shí)國(guó)家《老年人權(quán)益保障法》，切實(shí)保障本市老年人權(quán)益而做出的系列制度安排。目前，修訂草案已經(jīng)市十四屆人大常委會(huì)第十八、二十、二十一次會(huì)議審議，打破了地方性法規(guī)案經(jīng)常委會(huì)二次審議即提請(qǐng)表決的一般做法。

《上海市老年人權(quán)益保障條例（修訂草案）》是本市面向人口老齡化和老年人權(quán)益保障的一部“總剛性法規(guī)”，兼具權(quán)益法、政策法和責(zé)任法等特征。條例修訂從頂層設(shè)計(jì)的視角出發(fā)，積極回應(yīng)老年人現(xiàn)實(shí)需求，豐富老年人權(quán)益內(nèi)涵。目前，修訂草案在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系、長(zhǎng)期護(hù)理保障、老年照護(hù)需求評(píng)估、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制與落實(shí)、深化居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展等方面，提出了全面的制度安排。

細(xì)化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)涵

本市自“十一五”以來，著力構(gòu)建“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局，迄今已形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。這一體系還存在著有效供給不足，社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體參與積極性不高等突出問題，亟須進(jìn)一步厘清政府、社會(huì)與市場(chǎng)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任邊界。修訂草案根據(jù)政府、社會(huì)與市場(chǎng)的不同功能定位，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵予以細(xì)化，明確要求政府將基本養(yǎng)老服務(wù)納入基本公共服務(wù)體系，以體現(xiàn)政府“?；?、兜底線”的作用，提供方式既可以是政府直接供給，也可以采取購買服務(wù)等方式;同時(shí)，完善政策措施，扶持社會(huì)力量提供公益性養(yǎng)老服務(wù)，支持企業(yè)提供市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人多元化、多層次服務(wù)需求。

完善老年人長(zhǎng)期護(hù)理保障制度

老年人特別是失能、患慢性病老年人的長(zhǎng)期護(hù)理是本市應(yīng)對(duì)人口老齡化所需面臨的突出問題，具體表現(xiàn)為失能老年人數(shù)量劇增、長(zhǎng)期護(hù)理供需嚴(yán)重失衡、護(hù)理成本居高不下等。目前，德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過建立個(gè)人、雇主、政府三方分擔(dān)繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)形式，并配套相應(yīng)的評(píng)估、支付和服務(wù)保障制度解決這一問題。本市也相繼開展了一些有益的制度探索，主要包括民政部門實(shí)施的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，衛(wèi)生計(jì)生部門實(shí)施的以機(jī)構(gòu)護(hù)理、社區(qū)護(hù)理、居家護(hù)理為組成部分的老年護(hù)理服務(wù)，以及人保部門實(shí)施的“高齡老人醫(yī)療護(hù)理保障計(jì)劃”。上述制度的實(shí)施對(duì)緩解本市老年人長(zhǎng)期護(hù)理需求起到了積極作用，但在實(shí)際操作中還存在著服務(wù)對(duì)象覆蓋有限、籌資支付水平偏低、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。修訂草案著力發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保障制度作了制度性規(guī)定，要求人力資源社會(huì)保障、民政、衛(wèi)生計(jì)生、財(cái)政等部門應(yīng)當(dāng)完善老年護(hù)理籌資、評(píng)估、支付、服務(wù)等體系，逐步建立并完善符合本市實(shí)際的老年人長(zhǎng)期護(hù)理保障制度。

建立統(tǒng)一的老年照護(hù)需求評(píng)估制度

目前，在老年照護(hù)需求評(píng)估方面，本市民政、衛(wèi)生計(jì)生、人保等部門分別在各自系統(tǒng)內(nèi)開展了社區(qū)居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，老年護(hù)理醫(yī)院，高齡老人醫(yī)療護(hù)理等領(lǐng)域的需求評(píng)估工作，形成了三套評(píng)估體系，這些實(shí)踐探索積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，但總體上仍存在著標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏有效銜接、老年人重復(fù)接受評(píng)估、服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制不暢、政策及資源碎片化等問題，致使老年人服務(wù)需求與現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源之間難以實(shí)現(xiàn)有效匹配。修訂草案創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制，建立統(tǒng)一的老年照護(hù)需求評(píng)估制度，按照全市統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其失能程度、疾病狀況、照護(hù)情況等進(jìn)行評(píng)估，以確定照料護(hù)理需求等級(jí)，作為其享受相應(yīng)的照料護(hù)理服務(wù)的依據(jù);對(duì)其中高齡、無子女的老年人予以優(yōu)先保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

合理布局各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

隨著老年人口的快速增長(zhǎng)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地緊張、總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)施落后等問題較為突出。為從源頭上加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和調(diào)控，修訂草案明確規(guī)定市民政部門會(huì)同市規(guī)劃國(guó)土資源部門，根據(jù)本市人口、公共服務(wù)資源、養(yǎng)老服務(wù)需求狀況等因素，組織編制全市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃，合理布局各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，納入相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃在本行政區(qū)域內(nèi)的推進(jìn)落實(shí)。

加大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給和資源整合

本市承擔(dān)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)或設(shè)施主要為社區(qū)老年人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、助餐服務(wù)點(diǎn)、助老服務(wù)社等。這些機(jī)構(gòu)和設(shè)施，目前主要以政府興辦運(yùn)營(yíng)為主，社會(huì)和市場(chǎng)的參與度還有待提高，資源分布較為分散。結(jié)合老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的強(qiáng)烈需求，亟須加大供給和資源整合。為此，《條例（修訂草案）》在以下幾個(gè)方面，做出了規(guī)定：一是創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，包括購買服務(wù)、委托運(yùn)營(yíng)等;二是對(duì)社區(qū)中各類為老服務(wù)資源加強(qiáng)統(tǒng)籌與整合，通過社區(qū)綜合為老服務(wù)平臺(tái)，方便老年人就近獲取多樣化的社區(qū)綜合服務(wù);三是發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源輻射作用，利用其自身設(shè)施和服務(wù)資源，為社區(qū)老年人及其家庭成員提供相應(yīng)的延伸服務(wù);四是規(guī)定了家庭照顧者支持措施，為失能老年人的家庭提供臨時(shí)或短期托養(yǎng)照顧、技能培訓(xùn)、扶助器具租賃等服務(wù);五是制定完善家庭養(yǎng)老支持政策，為家庭成員照料老年人提供幫助，鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或就近居住。

推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是當(dāng)前養(yǎng)老工作中呼聲最強(qiáng)烈、需求最迫切、社會(huì)關(guān)注度最高的問題，也是本市推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中加大力度重點(diǎn)突破的難點(diǎn)問題。修訂草案發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)功能，從四個(gè)方面做出了規(guī)定：一是明確了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的總體目標(biāo)和基本思路，即從設(shè)施布局、人才培養(yǎng)、合作機(jī)制等方面推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，明確社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作中要發(fā)揮平臺(tái)作用，整合相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生資源，與社區(qū)老年人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展合作，為居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人提供基本醫(yī)療護(hù)理服務(wù);二是對(duì)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的具體服務(wù)內(nèi)容做出了列舉，主要包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)、家庭醫(yī)生服務(wù)以及設(shè)立家庭病床、居家護(hù)理等服務(wù);三是要求衛(wèi)生計(jì)生部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者老年護(hù)理床位的指導(dǎo)與支持，并明確應(yīng)按規(guī)定納入醫(yī)保支付范圍;四是規(guī)定社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、二級(jí)綜合醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)需求和規(guī)劃設(shè)置老年護(hù)理床位，設(shè)置臨終關(guān)懷病區(qū)或者床位。

此次老年人權(quán)益保障條例修訂以解決問題為導(dǎo)向，把成熟的具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)上升為地方性法規(guī)。同時(shí)，努力科學(xué)把握上海人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)一些影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的問題從立法層面做好頂層設(shè)計(jì)和前瞻性制度安排，積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。