鄭啟航 劉佳 藍(lán)建中

中國(guó)是全球農(nóng)業(yè)大國(guó)之一。今年，針對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金普遍使用效率不高，尤其是補(bǔ)貼資金，存在著“散”“亂”等問(wèn)題，中央一號(hào)文件提出要提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能：保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)。

世界貿(mào)易組織（WTO）將可能產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼稱為“黃箱”政策，而將不會(huì)引起貿(mào)易扭曲的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼稱為“綠箱”政策。據(jù)了解，中國(guó)現(xiàn)行很多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策屬于“黃箱”范圍。受WTO規(guī)則限制，因此，需要調(diào)整部分補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)到“綠箱”去，使得補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)和效果更加優(yōu)化。

事實(shí)上，在美國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也尤為重要。它們通過(guò)保險(xiǎn)制、細(xì)分化等方式，優(yōu)化了原先的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這些措施或許能為調(diào)整中的中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提供借鑒。

美國(guó)：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)替代直接補(bǔ)貼

去年2月，美國(guó)通過(guò)了覆蓋2014～2018財(cái)年的新農(nóng)業(yè)法，其中最大的變動(dòng)是取消了實(shí)施近18年、每年耗資45億到50億美元（1美元約合6.14元人民幣）的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，同時(shí)擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋的范圍和補(bǔ)貼額度，更加突出了保險(xiǎn)在防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)中的作用。

不久前，美國(guó)農(nóng)業(yè)部宣布，將依據(jù)2014年批準(zhǔn)的新農(nóng)業(yè)法對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理規(guī)則進(jìn)行修改，以促進(jìn)新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種推出，進(jìn)一步擴(kuò)大美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。美國(guó)國(guó)家農(nóng)作物保險(xiǎn)服務(wù)協(xié)會(huì)總裁湯姆·扎卡里亞斯表示，該法案的實(shí)施意味著美國(guó)的農(nóng)業(yè)保障由直接補(bǔ)貼時(shí)代向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)代的轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上，美國(guó)取消農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策的主要考量是其經(jīng)濟(jì)效果并不理想。美國(guó)農(nóng)業(yè)部下屬的經(jīng)濟(jì)研究所的研究表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展中效果欠佳，美國(guó)農(nóng)業(yè)中最強(qiáng)的門(mén)類，如家禽、生豬、水果和蔬菜從來(lái)沒(méi)有獲得過(guò)政府大的補(bǔ)貼或者價(jià)格支持。

經(jīng)濟(jì)研究所資深學(xué)者弗雷德里克·蓋爾告訴記者，美國(guó)在過(guò)去80年中使用了很多種不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方法，每一種辦法都有意想不到的問(wèn)題，因?yàn)楦唢L(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)不可避免的特殊性。而最新農(nóng)業(yè)法案的基本理念就是農(nóng)民需要通過(guò)保險(xiǎn)來(lái)幫助他們承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)。

值得注意的是，美國(guó)農(nóng)業(yè)政策從直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向保險(xiǎn)并非一蹴而就。如今，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品主要由聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和管理，并委托私人保險(xiǎn)公司進(jìn)行銷售；私人保險(xiǎn)公司也可設(shè)計(jì)自己的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，但需經(jīng)前者認(rèn)可后方可銷售。截至2013年，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目涵蓋的農(nóng)作物品種已經(jīng)超過(guò)100種，參與各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)用地面積占全部農(nóng)業(yè)用地面積的比率從1994年的33%升至89‰在保費(fèi)的分擔(dān)方面，聯(lián)邦政府承擔(dān)約60%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)其余約40‰

新的農(nóng)業(yè)法將促進(jìn)更多農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的推出，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍，提高農(nóng)民根據(jù)自身情況選擇不同保險(xiǎn)的靈活性。以新增的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)為例，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于過(guò)去5年平均水平14%時(shí)，參與該保險(xiǎn)的美國(guó)農(nóng)民將開(kāi)始獲得補(bǔ)償；保險(xiǎn)賠付不設(shè)上限，保證農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌時(shí)依然能獲得往年平均水平86%的收益；該保險(xiǎn)35%的保費(fèi)由農(nóng)民承擔(dān)，剩余的65%由政府承擔(dān)。

保險(xiǎn)品種的增加也給美國(guó)農(nóng)民選擇恰當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)項(xiàng)目提出了新的挑戰(zhàn)。以新增的美國(guó)奶業(yè)差價(jià)保險(xiǎn)為例，根據(jù)其條款，當(dāng)牛奶的價(jià)格與飼料價(jià)格的差價(jià)小于農(nóng)民購(gòu)買的差價(jià)保險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)民即可獲得補(bǔ)償。保險(xiǎn)以100磅牛奶為基準(zhǔn)，差價(jià)從4美元到8美元，以50美分為一檔，劃分為9個(gè)檔，每一檔的保費(fèi)都不一樣，參加4美元最低一檔的農(nóng)民，每年只需繳納100美元注冊(cè)費(fèi)，無(wú)需繳納保費(fèi)。該保險(xiǎn)還依據(jù)牛奶產(chǎn)量作了區(qū)分，產(chǎn)量超過(guò)400萬(wàn)磅牛奶的生產(chǎn)者需支付更多保費(fèi)。如此復(fù)雜詳細(xì)的條款和選項(xiàng)在擴(kuò)大選擇范圍的同時(shí)也給奶農(nóng)的選擇增加了難度。密蘇里大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯科特·布朗認(rèn)為，農(nóng)民需要做更多功課，才能確定最符合自身需求的保險(xiǎn)項(xiàng)目。

風(fēng)險(xiǎn)管理局也在其網(wǎng)站上提醒農(nóng)民在選擇保險(xiǎn)品種時(shí)要和其他風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)考量，制定保險(xiǎn)購(gòu)買計(jì)劃應(yīng)多向保險(xiǎn)公司代理和農(nóng)業(yè)專家咨詢，以便選擇最佳方案。

歐盟：“綠箱補(bǔ)貼”倒逼農(nóng)民

在布魯塞爾生活，下班后去市區(qū)的露天市場(chǎng)采購(gòu)食品是經(jīng)久不衰的“時(shí)髦”。比利時(shí)本地的農(nóng)民每周都會(huì)載著自己農(nóng)場(chǎng)新產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品輾轉(zhuǎn)市區(qū)內(nèi)的各大露天菜市場(chǎng)。而最近3個(gè)周末，筆者都未見(jiàn)到就連圣誕新年也風(fēng)雨無(wú)阻的奶戶伯努瓦的身影。

據(jù)說(shuō)，這位每天凌晨3點(diǎn)半起、4點(diǎn)多就上工的在職奶農(nóng)爸爸，最近也為自己4個(gè)孩子的“奶粉錢”操碎了心，正忙著改造自己農(nóng)舍，預(yù)備申請(qǐng)“有機(jī)奶場(chǎng)”。原來(lái)，4月1日起，作為歐洲共同農(nóng)業(yè)政策改革一大內(nèi)容，自1984年啟用歷時(shí)31年的歐盟牛奶配額制將正式取消。自此之后，各國(guó)的農(nóng)場(chǎng)沒(méi)有了歐盟規(guī)定的牛奶生產(chǎn)上限，生產(chǎn)再多也不會(huì)面臨超額罰款。

但產(chǎn)量上揚(yáng)必定會(huì)進(jìn)一步壓低市場(chǎng)奶價(jià)。伯努瓦的困擾便是：就算自己再努力，產(chǎn)量再高，也會(huì)因收購(gòu)價(jià)幾近成本而沒(méi)有利潤(rùn)可言。個(gè)別勤勞的個(gè)體奶農(nóng)選擇周末外出擺攤，賺些零售價(jià)與收購(gòu)價(jià)的差價(jià)補(bǔ)貼家用。但即將解放的鮮奶市場(chǎng)，或許就是小戶奶農(nóng)的“末日”。

為此，伯努瓦痛下決心在農(nóng)舍安裝了太陽(yáng)能取暖、雨水循環(huán)收集裝置、改用有機(jī)飼料喂養(yǎng)，就是為了自己的普通鮮奶能響應(yīng)歐盟環(huán)保綠色健康生產(chǎn)而通過(guò)“有機(jī)農(nóng)場(chǎng)”認(rèn)證，以此爭(zhēng)取更多的歐盟補(bǔ)貼。

事實(shí)上，作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的鼻祖，歐盟自20世紀(jì)50年代立法確定成立并于1962年起正式執(zhí)行共同農(nóng)業(yè)政策。目前，共同農(nóng)業(yè)政策的七成預(yù)算都用于對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，這部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也是歐盟境內(nèi)目前約1200萬(wàn)全職農(nóng)民的真正收入來(lái)源。

然而，2013年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革開(kāi)啟后，給農(nóng)民的直接補(bǔ)貼中的30%直接支付，開(kāi)始與農(nóng)民是否實(shí)施環(huán)?？沙掷m(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤。另外占補(bǔ)貼預(yù)算20%的是用于幫助農(nóng)民改善農(nóng)場(chǎng)設(shè)備、生產(chǎn)條件的農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼。

伯努瓦閉門(mén)改造農(nóng)場(chǎng)，既是為了保牢自己的直接收入補(bǔ)貼，又是為了拿下歐盟的農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼，讓自己的農(nóng)場(chǎng)能在未來(lái)的價(jià)格風(fēng)暴中存活。

不斷改革的歐洲農(nóng)業(yè)政策，或不會(huì)再允許20世紀(jì)80年代曾出現(xiàn)的“黃油山、紅酒河”現(xiàn)象再現(xiàn)。但如何規(guī)避可能遭遇的產(chǎn)能調(diào)控瓶頸，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的合理、歐洲境內(nèi)的供需平衡，抓住國(guó)際市場(chǎng)機(jī)遇，通過(guò)有效成功的改革真正走向綠色健康環(huán)保，將是歐洲政策制定者們未來(lái)幾年必須面臨的巨大挑戰(zhàn)。

日本：470種補(bǔ)貼無(wú)微不至

日本非常重視保護(hù)農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)提供大量補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)因此被稱為“寵壞了的農(nóng)業(yè)”。在農(nóng)林水產(chǎn)省的主頁(yè)上，包括林野廳和水產(chǎn)廳在內(nèi)，形形色色的補(bǔ)貼項(xiàng)目約470種，農(nóng)田保護(hù)和災(zāi)害防治、土地改良、基礎(chǔ)水利、森林病蟲(chóng)害防治等一應(yīng)俱全，農(nóng)林牧漁各方面都得到了無(wú)微不至的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼對(duì)象有涵蓋整個(gè)農(nóng)業(yè)的，也有幾種是對(duì)特定對(duì)象的專門(mén)補(bǔ)貼。

日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為軟件補(bǔ)貼和硬件補(bǔ)貼，硬件補(bǔ)貼的對(duì)象包括機(jī)械、設(shè)施等，達(dá)到約400種，主要包括“建設(shè)強(qiáng)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)助金”和“農(nóng)業(yè)、食品產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化援助項(xiàng)目”等，而軟件補(bǔ)貼的對(duì)象則是協(xié)議會(huì)、推進(jìn)會(huì)議、調(diào)查項(xiàng)目、實(shí)證項(xiàng)目等。

目前，日本務(wù)農(nóng)者平均年齡超過(guò)65歲。為了鼓勵(lì)年輕人務(wù)農(nóng)，農(nóng)林水產(chǎn)省2012年創(chuàng)設(shè)了青年務(wù)農(nóng)補(bǔ)貼制度，通過(guò)補(bǔ)貼鼓勵(lì)青年人從事農(nóng)業(yè)，從2013年開(kāi)始，補(bǔ)貼對(duì)象擴(kuò)大到漁業(yè)和林業(yè)的新勞力。沒(méi)有務(wù)農(nóng)知識(shí)的青年，可以到都道府縣承認(rèn)資格的農(nóng)業(yè)學(xué)校以及先進(jìn)農(nóng)戶和先進(jìn)農(nóng)業(yè)法人等處進(jìn)行培訓(xùn)，最長(zhǎng)可以2年時(shí)間，每年得到150萬(wàn)日元（100日元約合5.13元人民幣）的補(bǔ)貼，務(wù)農(nóng)后則可以連續(xù)5年每年得到150萬(wàn)日元補(bǔ)貼。

除了國(guó)家提供的補(bǔ)貼外，地方政府也提供各種補(bǔ)貼，如島根縣從2012年決定給45歲至64歲的新務(wù)農(nóng)者提供每年75萬(wàn)日元的補(bǔ)貼，補(bǔ)充了國(guó)家要求45歲以下才提供補(bǔ)貼的制度，以促進(jìn)建立務(wù)農(nóng)環(huán)境。

作為對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的補(bǔ)充，保險(xiǎn)制度也同樣是有力的手法。在農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)保險(xiǎn)方面，日本1947年制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度》，是國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害實(shí)施的公共保險(xiǎn)制度，國(guó)家支付一半的保險(xiǎn)金。

農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度以農(nóng)民相互扶助為基礎(chǔ)，由農(nóng)業(yè)互助工會(huì)或者市町村運(yùn)營(yíng)，而國(guó)家補(bǔ)貼互助保險(xiǎn)費(fèi)、運(yùn)營(yíng)費(fèi)，并進(jìn)行再保險(xiǎn)。

根據(jù)該制度，農(nóng)民繳納互助保險(xiǎn)費(fèi)，自然災(zāi)害發(fā)生后，根據(jù)受害程度支付互助金，也稱為“農(nóng)業(yè)互助事業(yè)”。農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度的對(duì)象包括風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)、寒潮、雪災(zāi)以及氣象原因?qū)е碌幕馂?zāi)、病蟲(chóng)害和烏獸害等，國(guó)庫(kù)原則上負(fù)責(zé)保險(xiǎn)費(fèi)的50‰發(fā)生災(zāi)害后，當(dāng)收獲量比常年減少一定比例的時(shí)候，可以計(jì)算出減少的量，根據(jù)合同的補(bǔ)償單價(jià)計(jì)算出支付的互助金總額。

根據(jù)災(zāi)害不同，支付的互助金金額也有很大不同，1993年的寒潮時(shí)支付了5487億日元，2003年支付了1871億日元的互助金，為農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn)。