文 / 林云存
巡視制度古今談
文 / 林云存
(圖/華蓋創(chuàng)意)
《巡視工作條例》是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系的重要組成。通過必要的修訂把黨的紀(jì)律和規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來,喚醒黨員干部的黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識。
8月3日,中共中央印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》(以下簡稱《條例》),突出了“巡視工作的主體責(zé)任”。對開展巡視工作的指導(dǎo)方針、機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成、職責(zé)、巡視對象、范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等作了明確規(guī)定。此次修訂對于全面加強(qiáng)黨的建設(shè),嚴(yán)明黨的紀(jì)律,深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭具有十分重要的意義。從目前的反腐成績單來看,巡視制度所起的作用毋庸置疑,被認(rèn)為是黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)一步制度化、科學(xué)化的重要標(biāo)志。但是對于制度反腐大業(yè)而言,巡視組模式僅僅是個(gè)開始。
在漢代,郡太守每年上報(bào)的計(jì)簿是否正確,是否有虛報(bào)的數(shù)字,丞相和御史大夫無法一一到103個(gè)郡國去具體核對。而且,漢代郡守與尉在地方上的權(quán)力很大。中央下達(dá)的政策,他們完全可以采取各種應(yīng)付的對策,漢武帝遂派刺史巡視。唐代中央下去巡視的官員,則由監(jiān)察部門的監(jiān)察御史擔(dān)任。
說到巡視制度,在我國其歷史頗為久遠(yuǎn)。巡視,《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋,即:巡行視察?!逗鬂h書·皇甫規(guī)傳》記載:“規(guī)親入庵廬,巡視將士,三軍感悅?!泵鞒瘡埦诱摹墩埳昱f章飭學(xué)政以振興人才疏》中曰:“該管地方,每年務(wù)要巡視考校一遍?!辈⒃O(shè)職同巡撫?!睹魇贰ぢ毠僦径罚骸凹尉付吣旮难矒釣檠惨暋6四炅T。三十一年復(fù)設(shè)?!毖惨曋贫茸鳛楸O(jiān)察制度的一部分,在中國具有源遠(yuǎn)流長的歷史,其萌芽于先秦,確立于秦漢,完備于唐宋,強(qiáng)化于明清。
在漢代,郡太守每年上報(bào)的計(jì)簿是否正確,是否有虛報(bào)的數(shù)字,丞相和御史大夫無法一一到103個(gè)郡國去具體核對。而且,漢代郡守與尉在地方上的權(quán)力很大。中央下達(dá)的政策,他們完全可以采取各種應(yīng)付的對策。在這個(gè)背景下,漢武帝下決心,派遣十三州刺史,巡視地方行政工作。顏師古注引《漢舊儀》云:“初分十三州,假刺史,常以秋分行部,御史為駕四封乘傳。所到部,郡國各遣吏一人迎界上,所察六條。”所察六條,指刺史到郡國巡視的職責(zé)和范圍。從刺史在地方上巡視的職能看,都是針對官員及其子弟和地方黑惡勢力為非作歹的行為,維護(hù)弱者的利益。漢代的刺史,一般在八月巡行郡國。歲末到京師報(bào)告巡行郡國的結(jié)果。那時(shí)的高官中,做過地方刺史的人不少,如翟方進(jìn)便做過朔方刺史。
唐代地方行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是承隋而來的。州、府這一級官員數(shù)比隋時(shí)增加了一倍。中央政府如何直接管理這么多州府,也增加了困難。而直接的親民之官則是州、縣二級地方官。所以對刺史的考察成為中央政府必須面對的一項(xiàng)難題。唐代中央下去巡視的官員,由監(jiān)察部門的監(jiān)察御史擔(dān)任。唐高宗時(shí)擔(dān)任過這一職務(wù)的韋思謙認(rèn)為,“御史出使,不能動(dòng)搖山岳,震懾州縣,為不任職”。后來,唐朝又在地方依山川地理形勢劃分為10個(gè)監(jiān)察區(qū),也叫“十道”,由中央派遣十道巡按使在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)行使職權(quán)。監(jiān)察御史與十道巡按使的區(qū)別在于:前者出巡的時(shí)間不定,一般是地方出了大要案件時(shí)才出巡,帶有皇帝敕命,具有特使色彩;后者是一種經(jīng)常性的地方巡視制度,擔(dān)任十道巡按使的官員可以是監(jiān)察御史,也可以是其他御史甚至行政官員。
明初朱元璋曾不定期地派出監(jiān)察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后,正式確立御史巡按制度。他以省劃分,設(shè)立十三道,配備十三道監(jiān)察御史百余人,再從他們中選派巡按御史。十三道監(jiān)察御史平時(shí)歸中央都察院管理,但在履行職能時(shí)又不受都察院控制,直接對皇帝負(fù)責(zé)。從十三道監(jiān)察御史中選派巡按御史十分嚴(yán)格。每名巡按御史的產(chǎn)生,都是先由都察院選出兩名候選人,引至皇帝面前,請皇帝欽點(diǎn)一名。巡按御史職責(zé)是代天子出巡,“大事奏裁,小事立斷”。
《條例》是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系的重要組成,必須落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求,通過必要的修訂,把黨的紀(jì)律和規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來,執(zhí)行到位,切實(shí)喚醒黨員干部的黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識。
近年來,被巡視組“捉”出的案件越來越多。中央紀(jì)委8月13日發(fā)布消息,中國第一汽車集團(tuán)公司原黨委書記、董事長徐建一嚴(yán)重違紀(jì)違法被開除黨籍和公職。掀開這一腐敗問題“蓋子”的,正是去年中央第十三巡視組對一汽的專項(xiàng)巡視。2014年7月至8月,中央第十三巡視組對一汽集團(tuán)進(jìn)行巡視。其間,通過向有關(guān)知情人詢問情況,巡視組發(fā)現(xiàn)一名集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)干部和幾名中層干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索。經(jīng)深入了解并獲取關(guān)鍵事實(shí)證據(jù),根據(jù)干部管理權(quán)限,巡視組將線索移交吉林省紀(jì)委。在省紀(jì)委協(xié)調(diào)下,吉林省檢察院對相關(guān)8人立案查處并曝光,在被巡視單位形成了有效震懾。巡視制度所起的作用被認(rèn)為是黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)一步制度化、科學(xué)化的重要標(biāo)志對于制度反腐大業(yè)而言,巡視組模式僅僅是個(gè)開始。
黨的十八屆三中、四中全會(huì)和十八屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)對改進(jìn)巡視工作、修訂《條例》作出部署,習(xí)近平總書記多次對《條例》修訂工作提出明確要求,黨內(nèi)立法規(guī)劃、中央深化改革工作方案將修訂《條例》列為重點(diǎn)工作。首先,中央提出“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局,“全面從嚴(yán)治黨”既是重要內(nèi)容,更是戰(zhàn)略舉措,為全面深化改革、全面依法治國提供政治和組織保障,是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的根本保證?!稐l例》是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系的重要組成,必須落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求,通過必要的修訂,把黨的紀(jì)律和規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來,執(zhí)行到位,切實(shí)喚醒黨員干部的黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識。
同時(shí),實(shí)踐證明,中央巡視工作方針是新時(shí)期巡視工作總的遵循,必須以法規(guī)制度形式確定下來,一體貫徹落實(shí)。自黨的十六大正式開展巡視工作以來,巡視制度在探索中發(fā)展、在發(fā)展中不斷創(chuàng)新完善,中央和省區(qū)市創(chuàng)造積累了很多有效經(jīng)驗(yàn)和做法,也需要以制度形式固定下來。同時(shí),影響和制約巡視深入開展的體制機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)等方面問題也日益凸顯,亟須通過修訂《條例》加以解決。
《條例》緊扣黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀(jì)律”,對“四個(gè)著力”監(jiān)督內(nèi)容作出新的概括,對巡視內(nèi)容作出較大調(diào)整?!稐l例》明確規(guī)定,巡視組要著力發(fā)現(xiàn)五大問題,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有的放矢、精準(zhǔn)打擊,發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾。
《條例》的修訂印發(fā)加強(qiáng)和改進(jìn)了巡視工作,突出表現(xiàn)為聚焦“一個(gè)中心”、圍繞“四個(gè)著力”,即聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這個(gè)中心開展巡視監(jiān)督,著力發(fā)現(xiàn)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是“一把手”在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神、執(zhí)行政治紀(jì)律、選人用人等四個(gè)方面存在的突出問題。
巡視監(jiān)督發(fā)揮出“利劍”作用,打掉了一大批“老虎”“蒼蠅”。中央紀(jì)委對巡視移交的萬慶良、譚力、武長順、陳鐵新、隋鳳富、梁濱、朱明國等一批中管干部問題線索進(jìn)行了立案查處,中央組織部也根據(jù)巡視發(fā)現(xiàn)的選人用人問題對數(shù)百名相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。新的《條例》,緊扣黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀(jì)律”,對“四個(gè)著力”監(jiān)督內(nèi)容作出新的概括,對巡視內(nèi)容作出較大調(diào)整?!稐l例》明確規(guī)定,巡視組要著力發(fā)現(xiàn)五大問題,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有的放矢、精準(zhǔn)打擊,發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾。
此外,黨的十八屆三中全會(huì)要求巡視工作要做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。修訂后的巡視工作《條例》將“實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋、全國一盤棋”明確寫入“總則”。此外,《條例》還對巡視對象作了重新界定,擴(kuò)大了巡視范圍。在中央巡視組對省區(qū)市“四套班子”開展巡視的基礎(chǔ)上,將“省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、人民檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人,副省級城市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人”以及“中央部委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員,中央國家機(jī)關(guān)部委、人民團(tuán)體黨組(黨委)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員;中央管理的國有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)、事業(yè)單位黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員”納入中央巡視范圍,并對省一級巡視對象和范圍作出相應(yīng)規(guī)范。
隨著紀(jì)檢體制改革不斷砥礪前行,新《條例》的頒發(fā)施行,巡視“利劍”揚(yáng)眉再出鞘、鋒刃重新開,其蕩滌“陳腐”、震懾“新發(fā)”的深厚力道不言自明。
2013年,首輪中央巡視改進(jìn)方式方法,開始探索實(shí)行“三個(gè)不固定”:組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關(guān)系不固定。自此,巡視組組長摘下“鐵帽子”,實(shí)現(xiàn)了一次一授權(quán)。為使這一有效的創(chuàng)新舉措轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)制度,修訂后的《條例》明確規(guī)定,巡視組組長根據(jù)每次巡視任務(wù)確定并授權(quán)。專項(xiàng)巡視也是黨的十八大以來巡視工作的一大創(chuàng)新舉措。與常規(guī)巡視不同,專項(xiàng)巡視更加機(jī)動(dòng)靈活,或者圍繞一人一事、一個(gè)項(xiàng)目、一筆資金展開,或者對已巡視過的地方和部門殺個(gè)“回馬槍”;打法“靈準(zhǔn)狠”,循著問題線索而去,直切要害,定點(diǎn)突破;節(jié)奏“短平快”,一個(gè)月內(nèi)完成任務(wù),不拘泥于復(fù)雜的工作流程等的限制,出其不意,攻其不備。
這次修訂明確將“專項(xiàng)巡視”寫入《條例》,規(guī)定“派出巡視組的黨組織可以根據(jù)工作需要,針對所轄地方、部門、企事業(yè)單位的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問題或者巡視整改情況,開展機(jī)動(dòng)靈活的專項(xiàng)巡視”。這就把巡視從程序、時(shí)間、對象等固化模式制約中解放出來,使黨內(nèi)監(jiān)督不留空白、讓心存僥幸者感到震懾常在。
誠如古詩所云:“十年磨一劍 ,霜刃未曾試。今日把示君,誰有不平事。”隨著紀(jì)檢體制改革不斷砥礪前行,新《條例》的頒發(fā)施行,巡視“利劍”揚(yáng)眉再出鞘、鋒刃重新開,其蕩滌“陳腐”、震懾“新發(fā)”的深厚力道不言自明,其對于強(qiáng)化監(jiān)督、打擊貪腐、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的“貢獻(xiàn)率”后勢可期,對此我們充滿必勝的信心。
資料支持:圖片節(jié)選自中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站制作的“中央巡視工作如何開展”一圖
編輯:施楊 shiyang0915@126.com