李宗堯

生態(tài)文明建設是一項長期的戰(zhàn)略任務，也是一個復雜的系統(tǒng)工程，既需要理念的革新，更需要法律的引導、規(guī)范與保障。黨的十八大明確了推進生態(tài)文明建設的內涵和目標任務，提出保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度；十八屆三中全會對生態(tài)文明體制改革的主要任務做出具體部署，提出“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。十八屆四中全會進一步深刻闡述了保護生態(tài)環(huán)境、建設生態(tài)文明的關鍵在于法律制度。健全的生態(tài)文明法律制度，既是生態(tài)文明的標志，也是生態(tài)文明建設的保障。

用嚴格的法律制度保障生態(tài)文明建設的基本要求

當前的資源短缺和生態(tài)環(huán)境問題，主要是由于人類對自然無度、無序、無底線開發(fā)所致。推進生態(tài)文明建設，關鍵是建立完善的法律制度，通過法律制度進一步轉變人的理念，規(guī)范人的行為，界定人的責任。

1.用法律制度轉變發(fā)展理念

向污染宣戰(zhàn)是我國當前生態(tài)文明建設的重要任務，但生態(tài)文明并不僅僅局限于環(huán)境治理和保護，而是要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，達到金山銀山與綠水青山的兼得。從價值取向的角度，生態(tài)文明摒棄了極端的人類中心主義和生態(tài)中心主義，注重尊重自然和保護自然的理念，注重社會經濟發(fā)展與環(huán)境保護目標的兼顧。體現生態(tài)文明的法律制度，就是要有效約束人的開發(fā)行為，加快發(fā)展方式的轉型，盡快實現綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

綠色發(fā)展從人與自然關系角度要求人類在追求物質財富、社會福祉、社會公平的同時，尊重自然、保護自然，主動減少對自然的傷害，在資源環(huán)境可承載、資源可更替再生的基礎上實現發(fā)展。循環(huán)發(fā)展從資源利用方式的角度，改變傳統(tǒng)的“資源—產品—廢棄物”單向線性模式，按照減量化、再利用、資源化原則，形成“資源—產品—廢棄物—再生資源”反饋循環(huán)模式，實現資源高效利用，從而減少污染物，減少對自然的損害。低碳發(fā)展是從能源利用角度，最大限度提高能源的生產率，盡可能減少高碳的化石能源使用量，大力發(fā)展風能、太陽能、生物質能等可再生能源，發(fā)展低碳產業(yè)、低碳產品、低碳交通等，在保證發(fā)展的同時盡可能減緩氣候變化的負面影響。

2.用法律制度約束開發(fā)行為

我國作為最大的發(fā)展中國家，發(fā)展是治國理政的第一要務，但是有些地方政府唯GDP導向，投資沖動較大，拆除古跡、毀掉良田、犧牲環(huán)境的現象屢有發(fā)生，造成自然資產的巨大浪費。部分投資者也以促進當地經濟發(fā)展的名義，超越法律法規(guī)邊界使用環(huán)境容量和生態(tài)資源，造成了污染的擴散和環(huán)境破壞，致使我國生態(tài)環(huán)境和自然資源約束日漸趨緊。與傳統(tǒng)的工業(yè)文明相比，生態(tài)文明更加注重保護與發(fā)展的兼顧，更加注重從源頭開始的全過程防控。

嚴格約束權力和節(jié)制資本，有效防范不當開發(fā)行為是生態(tài)文明法律制度的基本要求和發(fā)展前提。針對違背自然規(guī)律、對自然生態(tài)造成破壞并最終引致自然災害的盲目開發(fā)，超出資源環(huán)境承載能力的過度開發(fā)，以及切斷自然生態(tài)和經濟內在聯系的無序開發(fā)，必須加以嚴格約束，特別強化能源消耗總量控制線、耕地保護紅線、水資源總量控制等生態(tài)紅線的硬約束作用，把各種資源開發(fā)和經濟發(fā)展活動都關進包括環(huán)保法律法規(guī)在內的制度籠子里。

3.用法律制度強化保護責任

我國當前面臨的生態(tài)環(huán)境問題主要責任者是人，而非自然；主要是生產者，而非消費者。因此強調生產者的責任，以更加集約高效的方式實現發(fā)展，才能從源頭上減少污染物產生和排放。法律必須對生產者提出更多、更明確的要求，依靠法律制度促進生產者樹立生態(tài)文明理念，主動擔負起生態(tài)文明建設的責任。在執(zhí)法過程中，也須按照誰污染、誰付費，誰破壞、誰受罰的原則，加大對生產者違法行為的處罰力度，大幅度提高違法成本，對構成犯罪的生產者，堅決追究其刑事責任。

加快生態(tài)文明法律制度建設的重點內容

推進生態(tài)文明法律制度建設，需要從戰(zhàn)略視角進行統(tǒng)籌考慮，根據“重點突破、全盤推進”的思路，在立法、執(zhí)法和司法各個方面采取有針對性的措施。

1.構建體現生態(tài)文明理念的立法體系

立法是最高層次的頂層設計，完善生態(tài)文明立法體系必須與時俱進地推動現有各種法律的生態(tài)化調整，優(yōu)先制定相關法律法規(guī)，加強地方立法能力建設，為深化生態(tài)文明體制改革、實現國家治理體系和治理能力現代化提供法律支撐。

根據生態(tài)文明建設的總體要求，重新審視我國現行的環(huán)境與資源保護法律體系，對需要起草、修改的相關法律進行系統(tǒng)梳理，優(yōu)先制定能源法、天然氣法、應對氣候變化法等相關法律。在適當時候，補充完善行政管理體制和生態(tài)文明建設的相關規(guī)定，完善保護生態(tài)環(huán)境的法律體系。

我國的資源環(huán)境問題越來越呈現出明顯的區(qū)域性與流域性特征，受到行政區(qū)界的影響，跨行政區(qū)的生態(tài)保護和污染防治是當前生態(tài)環(huán)境治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。必須加快研究區(qū)域、流域環(huán)境保護立法的可行性，積極探索區(qū)域、流域綜合管理的立法模式，進一步加強地方立法能力建設，通過舉辦培訓、開展咨詢、組織專家制定地方立法模板等方式提高地方生態(tài)文明立法能力，重點是生態(tài)經濟機制、公眾參與機制、公民環(huán)境權益保障機制、流域協(xié)調機制、環(huán)境污染損害評估制度、地方環(huán)境標準制度等法律機制。

2.推進適應生態(tài)文明要求的司法創(chuàng)新

生態(tài)文明法治建設需要司法部門的積極參與，司法保障也是推進生態(tài)文明建設的重要基礎。在符合國家司法體制改革大局的基礎上進行適度的司法創(chuàng)新，通過司法創(chuàng)新，對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為給予嚴懲，才能進一步維護法律的權威。根據十八屆四中全會的要求，進一步完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，促進生態(tài)環(huán)境案件的受理和公正審判，保證人民群眾的最普惠民生福祉。為了減少和避免地方政府對司法的不當干預，確保司法公正，最高人民法院設立巡回法庭、設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

人民享受生態(tài)產品的權益需要依靠嚴格的法律保障，法律的權威也需要依賴人民的主動參與才能得以有力維護。通過創(chuàng)新和規(guī)范生態(tài)環(huán)境案件的訴訟規(guī)則，特別是及時調整案件起訴和受理、舉證責任的分配、因果關系的證明、侵害后果的評估等環(huán)節(jié)的具體制度，引導鼓勵社會力量利用法律，積極、有序參與生態(tài)環(huán)境保護，更加有效地保障群眾的環(huán)境權益，實現法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

3.探索促進生態(tài)文明建設的執(zhí)法體制

嚴格執(zhí)法是保障生態(tài)文明法律制度體系高效運行的重要手段。嚴格執(zhí)法需要堅持“統(tǒng)一執(zhí)法”方針，需要進一步改革現行生態(tài)和環(huán)境監(jiān)管體制，科學劃定不同執(zhí)法部門的權力和責任邊界，明確生態(tài)文明建設的政府責任，完善和落實問責制。設立區(qū)域督查派出機構統(tǒng)一行使跨行政區(qū)域、跨部門的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法權，妥善處理執(zhí)法區(qū)劃與行政區(qū)劃之間的關系。

增強執(zhí)法制度的可操作性，進一步落實執(zhí)法部門對違法企業(yè)行使“停產整頓”、對出現嚴重環(huán)境違法行為的地方政府行使“停批停建項目”權的制度性安排。增加行政處罰法律條款的可操作性，綜合運用經濟、行政、司法等手段，通過稅收、金融等政策，對自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)的企業(yè)給予支持和鼓勵，使其得到實惠，從而降低守法成本；對違法的企業(yè)加大處罰力度，讓違法企業(yè)承受不起相應的違法后果，從而促使其自覺調整行為。及時建立健全既罰單位也罰單位直接責任人和有關領導的“雙罰”制度，增強執(zhí)法的權威性和威懾性。

（作者系省委黨校經濟學教研部副主任、教授）

責任編輯：金 雯