于水++丁文++李爽

近年來(lái)，為規(guī)范農(nóng)村土地資源市場(chǎng)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，江蘇省積極開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析，江蘇省已經(jīng)建立科學(xué)的工作機(jī)制，組織專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，通過(guò)普查進(jìn)行試點(diǎn)工作，工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)比例增加，發(fā)證率普遍提高，各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。但是，由于工作進(jìn)展不平衡，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證還有很多工作要做。

一、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證存在問(wèn)題及原因

（一）規(guī)章政策存漏洞

規(guī)章制度不健全。法律法規(guī)明確禁止農(nóng)村宅基地通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)，繼承或伴隨房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓而獲得宅基地使用權(quán)的情況除外，但受讓人必須只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，如果要轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員，該人員必須首先在集體組織中落戶(hù)并符合申請(qǐng)宅基地的條件。在實(shí)際工作中，農(nóng)村土地集中區(qū)都存在宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，有的甚至跨村跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)。

政策標(biāo)準(zhǔn)有歧義。在農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證中，實(shí)行“一戶(hù)一宅”制，但對(duì)于“戶(hù)”的界定以及分“戶(hù)”標(biāo)準(zhǔn)各地規(guī)定不一致。有的以公安戶(hù)籍為準(zhǔn)，有的則以是否結(jié)婚或是否達(dá)到法定年齡為準(zhǔn)，容易引發(fā)矛盾。

（二）軟件硬件缺保障

所謂“軟件”是指基層工作人員、群眾等利益相關(guān)者的思想文化水平，“硬件”主要是開(kāi)展工作需要的經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、專(zhuān)業(yè)人才及工作隊(duì)伍等保障條件的落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。

思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。由于農(nóng)村土地市場(chǎng)的不健全，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的成效難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，許多基層政府工作人員和群眾對(duì)此項(xiàng)工作的意義和價(jià)值缺乏正確的認(rèn)識(shí)，開(kāi)展工作時(shí)態(tài)度不積極，存在抵觸情緒，試點(diǎn)地區(qū)也沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，增加了工作推進(jìn)難度。

經(jīng)費(fèi)保障不充足。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證歷時(shí)短，覆蓋范圍大，各級(jí)地方政府的財(cái)力有限，難以支撐全部的工作經(jīng)費(fèi)，即使已經(jīng)支付的部分資金也是采取分階段撥發(fā)的方式予以審批。江蘇省共申請(qǐng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)約5.4億元，已落實(shí)經(jīng)費(fèi)約2.6億元，其中，連云港市落實(shí)經(jīng)費(fèi)2290萬(wàn)元，工作經(jīng)費(fèi)較往年有所提高，但一些基層地區(qū)工作經(jīng)費(fèi)依然緊張：有的地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)工作經(jīng)費(fèi)到位率較低，甚至有的預(yù)算資金未完全到位。

技術(shù)薄弱缺人才。在農(nóng)村地籍調(diào)查中，大量的確權(quán)工作隊(duì)伍都是從當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村聘請(qǐng)人員組成，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，具體工作存在隨意性，難以有效保障調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性。省里組織了兩期全省土地登記人員持證上崗培訓(xùn)，徐州、連云港、淮安、無(wú)錫、宿遷、泰州等6市也開(kāi)展了土地登記發(fā)證工作人員繼續(xù)教育，這些措施提高了政府工作人員的專(zhuān)業(yè)水平，但一些外聘的作業(yè)人員整體能力依然不高，影響了工作進(jìn)度。

（三）歷史問(wèn)題難解決

遺留糾紛產(chǎn)矛盾。農(nóng)村之間普遍存在的插花地和飛地等集體土地，權(quán)屬爭(zhēng)議較大，由于時(shí)間久遠(yuǎn)，缺少相關(guān)的權(quán)屬證明材料，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)調(diào)處矛盾，需要逐個(gè)調(diào)查確界，影響了整體工作的進(jìn)度。

“一戶(hù)多宅”成困境。主要有四種情況：一是具備分戶(hù)條件未分戶(hù)卻實(shí)際占有多處宅基地形成的“一戶(hù)多宅”。農(nóng)村一些家庭子女結(jié)婚后申請(qǐng)其它宅基地，但仍然和父母住在一起，一戶(hù)家庭擁有多處房屋；二是“建新未拆舊”導(dǎo)致的“一戶(hù)多宅”。在農(nóng)村宅基地管理中，申請(qǐng)建設(shè)新房屋需要填寫(xiě)承諾書(shū)，保證拆除舊建筑。然而，由于缺乏有效監(jiān)督以及必要的強(qiáng)制措施，許多農(nóng)民未拆除舊房屋，甚至住在舊房屋，閑置新房子；三是繼承或被捐贈(zèng)房屋而獲得宅基地使用權(quán)造成的“一戶(hù)多宅”。由于政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，繼承或被捐贈(zèng)的程序方法不科學(xué)，缺乏有效的管理，宅基地閑置情況較多；四是歷史遺留問(wèn)題演變的“一戶(hù)多宅”?！锻恋毓芾矸ā穼?shí)施以前，由于“宅基地私有化”以及“少批多占”等觀念影響，農(nóng)村集體土地管理不規(guī)范，村委會(huì)收取一定的費(fèi)用，負(fù)責(zé)宅基地的分配，農(nóng)村宅基地凡申請(qǐng)就批準(zhǔn)，“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象大量存在。

（四）實(shí)際操作不科學(xué)

登記程序不規(guī)范。部分地區(qū)對(duì)曾經(jīng)發(fā)放的舊土地證書(shū)未予以收回，也沒(méi)有公布廢止或注銷(xiāo)，甚至還存在發(fā)放新證書(shū)繼續(xù)依據(jù)舊證書(shū)決策的不正常現(xiàn)象，導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地登記發(fā)證中“一戶(hù)”擁有多個(gè)土地證書(shū)，為后期不動(dòng)產(chǎn)登記工作埋下了隱患。同時(shí)，登記表格的復(fù)雜性以及登記日期不一致等問(wèn)題，不符合規(guī)范化登記標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)糾紛，降低了土地證書(shū)的權(quán)威性。

證書(shū)發(fā)放不達(dá)標(biāo)。實(shí)際工作中，為減少矛盾糾紛，提高工作效率，許多權(quán)屬有爭(zhēng)議的土地證書(shū)滯留在國(guó)土資源部門(mén)，沒(méi)有發(fā)放到具體的農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織。在農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地使用權(quán)中，對(duì)于超面積的宅基地使用權(quán)，通常采取“登記政府批準(zhǔn)面積，備注超出面積”的方法，但此辦法會(huì)使得農(nóng)村集體土地確權(quán)登記后，農(nóng)民不愿意主動(dòng)領(lǐng)取證書(shū)，即使已經(jīng)領(lǐng)取的證書(shū)，也因保管不善而輕易丟失，增加了土地證書(shū)管理難度，影響基層政府發(fā)證的積極性。

二、幾點(diǎn)政策建議

健全法規(guī)保實(shí)施。宅基地使用權(quán)受讓主體除本組集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，可以擴(kuò)大為本組集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的人員，包括本村、其他村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員，但不包含城鎮(zhèn)居民，其他村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民在本村取得宅基地使用權(quán)需經(jīng)本村2/3以上村民書(shū)面同意，從而頒發(fā)農(nóng)村集體土地使用權(quán)證書(shū)。

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)防歧義。以不動(dòng)產(chǎn)登記為契機(jī)，建立統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證辦法。明確工作程序和細(xì)則，界定“戶(hù)”的概念、分戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)、土地面積的計(jì)算范圍和方法以及土地審批時(shí)間的階段劃分等內(nèi)容，避免在工作中出現(xiàn)糾紛。

積極宣傳促動(dòng)員。召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、座談會(huì)及經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等，要求試點(diǎn)地區(qū)以及其它地區(qū)主要負(fù)責(zé)人和群眾代表參加會(huì)議，集中解決工作中的疑惑和問(wèn)題，做到統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)，共同推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證。

開(kāi)源節(jié)流籌經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步明確地方為主的原則，加大省級(jí)政府獎(jiǎng)補(bǔ)力度，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱的地區(qū)傾斜扶持，盡量幫助基層政府緩解財(cái)政支出壓力，借助企業(yè)援助拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。同時(shí)，減少經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，提高資金使用效率，以最少的資金發(fā)揮最優(yōu)的效果，從而實(shí)現(xiàn)“開(kāi)源節(jié)流”籌經(jīng)費(fèi)。

加強(qiáng)培訓(xùn)提能力。建議由省里專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)一支師資力量，對(duì)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等基層工作人員做到培訓(xùn)全覆蓋。通過(guò)專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)模擬演練，不斷提高基層工作人員業(yè)務(wù)水平和反應(yīng)能力。

科學(xué)分類(lèi)解矛盾。堅(jiān)持“戶(hù)籍一致”的原則，實(shí)行實(shí)名制登記，防止在登記中弄虛作假，嚴(yán)格保障“一戶(hù)一宅”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為解決歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致的權(quán)屬糾紛，根據(jù)1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和1987年《土地管理法》分三階段進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。同時(shí)，成立村調(diào)整土地小組和爭(zhēng)議仲裁小組，確定權(quán)屬調(diào)查的指界人，可通過(guò)村民小組會(huì)議或2/3村民代表同意推舉產(chǎn)生。

登記規(guī)范趨常態(tài)。制定嚴(yán)格的規(guī)范化登記文本，按照法律規(guī)定的程序操作，組織專(zhuān)人對(duì)土地登記檔案進(jìn)行修改和完善，及時(shí)糾正不規(guī)范的土地登記行為。對(duì)于原有土地證書(shū)未收回或未公告廢止、注銷(xiāo)的，國(guó)土部門(mén)采取適當(dāng)方式，比如以舊換新、低價(jià)回收等措施，收回舊土地證書(shū)，嚴(yán)格依據(jù)新證書(shū)開(kāi)展工作，避免引起農(nóng)村集體土地關(guān)系混亂。

乘熱打鐵發(fā)證書(shū)。在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記環(huán)節(jié)結(jié)束之后，農(nóng)民的意識(shí)有所提高，及時(shí)發(fā)放土地證書(shū)會(huì)更加便利。部分權(quán)屬有爭(zhēng)議的共有宗地登記證書(shū)，可以暫留國(guó)土部門(mén)，但備注的爭(zhēng)議內(nèi)容各主體都必須承認(rèn)且不得擅自更改。在證書(shū)發(fā)放環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)監(jiān)督核查，制定獎(jiǎng)懲細(xì)則，將實(shí)際發(fā)證率作為主要考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而提高農(nóng)村集體土地證書(shū)的發(fā)放率。同時(shí)，加快土地證書(shū)的應(yīng)用，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的增加，從而調(diào)動(dòng)利益主體的積極性。□

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：許 筠