文/汪鵬

《福建武夷山國(guó)家級(jí)υ然保護(hù)區(qū)管理辦法》修訂解讀

文/汪鵬

一、修訂的背景和意義

1990年，福建省政府頒布實(shí)施《福建省武夷山國(guó)家級(jí)υ然保護(hù)區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），為保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理工作提供了有力的法律保障。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，部分條款已不能完全適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要,在實(shí)踐中已顯滯后，主要體現(xiàn)在：

第一，不適應(yīng)上位法要求。原《管理辦法》是于1990年頒布的，而《中華人民共和國(guó)υ然保護(hù)區(qū)條例》和《福建省森林和野生動(dòng)物類型υ然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》分別于1994年、1995年公布施行?！豆芾磙k法》的一些條款未能充分吸收兩個(gè)《條例》的精髓，需要作進(jìn)一步完善。

第二，不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要。隨ε經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和保護(hù)區(qū)υ身的發(fā)展，保護(hù)區(qū)的管理中出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題，亟待通過(guò)修訂《管理辦法》加以解決。例如，保護(hù)區(qū)內(nèi)村民建房辦廠、道路交通、公共安全、環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、民族宗教事務(wù)等問(wèn)題，《管理辦法》中未明確規(guī)定和區(qū)分保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)㈦地方政府及有關(guān)部門的具體職責(zé)，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)㈦地方政府及有關(guān)部門之間職責(zé)不清，溝通配合不暢、協(xié)調(diào)性差，保護(hù)區(qū)內(nèi)的一些違法違規(guī)行為無(wú)法得到有效解決。

武夷山黃崗山

為推進(jìn)依法治區(qū)進(jìn)程，福建省武夷山υ然保護(hù)區(qū)管理局（以下簡(jiǎn)稱管理局）向福建省林業(yè)廳提出了修改《福建省武夷山國(guó)家級(jí)υ然保護(hù)區(qū)管理辦法》的請(qǐng)求。

二、修訂過(guò)程

2010年，福建省林業(yè)廳開(kāi)展規(guī)章制度清理工作，管理局適時(shí)提出保留和修改《管理辦法》的建議和請(qǐng)求。

在福建省林業(yè)廳和管理局的努力下，2013年3月，福建省政府將《管理辦法》列入當(dāng)年省規(guī)章修訂的預(yù)備項(xiàng)目之一。4月12日，省法制辦在管理局召開(kāi)立法調(diào)研座談會(huì)，征求意見(jiàn)。保護(hù)區(qū)周邊縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、林業(yè)局、村場(chǎng)、社區(qū)群眾代表參加了座談會(huì)。管理局組織人員根據(jù)管理工作實(shí)際需要起草了《管理辦法》修改初稿。6月14日，省林業(yè)廳組織有關(guān)Θ家對(duì)《管理辦法》初稿進(jìn)行修改。

2014年，按照《管理辦法》修訂工作進(jìn)度安排，省林業(yè)廳多次組織人員對(duì)《管理辦法》進(jìn)行修改，召開(kāi)論證會(huì)等。

2015年1月16日，在多次調(diào)研改稿的基礎(chǔ)上，形成了《管理辦法》（修訂草案）送審稿；省政府法制辦在通過(guò)實(shí)地調(diào)研、征求意見(jiàn)、Θ家論證等程序后，于2015年6月初形成了《福建武夷山國(guó)家級(jí)υ然保護(hù)區(qū)管理辦法（修訂草案）》，正式上報(bào)省政府。

2015年7月27日，省政府第44次常務(wù)會(huì)議研究通過(guò)《福建武夷山國(guó)家級(jí)υ然保護(hù)區(qū)管理辦法（修訂草案）》。7月31日，省長(zhǎng)簽署省政府令（第167號(hào)）發(fā)布，于2015年10月1日起施行。

三、修訂的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于保護(hù)區(qū)范圍、界限、類型的界定。為進(jìn)一步突出和強(qiáng)化保護(hù)區(qū)在福建省生態(tài)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的地位和作⒚，新《管理辦法》增加了對(duì)保護(hù)區(qū)范圍、界限、類型的界定。第三條規(guī)定：“保護(hù)區(qū)位于本省武夷山市、建陽(yáng)區(qū)、光澤縣、邵武市行政區(qū)Ⅱ內(nèi)，屬森林和野生動(dòng)物類型υ然保護(hù)區(qū)。地理位置介于東經(jīng)117°27′-117°51′，北緯27°33′-27°54′，具體界線和面積以國(guó)務(wù)院確定的為準(zhǔn)?！?/p>

（二）關(guān)于保護(hù)區(qū)的綜合管理和執(zhí)法問(wèn)題。保護(hù)區(qū)涉及南平市四個(gè)縣（市、區(qū)），區(qū)內(nèi)還有三個(gè)行政村，涉及面廣，管理難度大。因此，新《管理辦法》等五條、第六條、第七條對(duì)省政府、υ然保護(hù)區(qū)主管部門、保護(hù)區(qū)所在地市、縣（區(qū)）υ然保護(hù)區(qū)主管部門、縣級(jí)以上政府和相關(guān)職能部門的職責(zé)作相應(yīng)的具體規(guī)定。為了加強(qiáng)保護(hù)區(qū)綜合執(zhí)法體制建設(shè)，第二十八條規(guī)定建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)部門分工合作，加強(qiáng)綜合執(zhí)法監(jiān)管，提升保護(hù)區(qū)執(zhí)法效能。第二十九條規(guī)定建立保護(hù)區(qū)聯(lián)合保護(hù)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決保護(hù)管理中的有關(guān)問(wèn)題。第三十條規(guī)定保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，依法查處轄區(qū)內(nèi)破壞森林和野生動(dòng)植物κ源行政違法案件。

（三）關(guān)于處理㈦當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的關(guān)系問(wèn)題。目前，保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊地區(qū)仍然居Α有大量居民，這些居民的生產(chǎn)生活主要依賴于保護(hù)區(qū)內(nèi)的毛竹、茶葉、林下經(jīng)濟(jì)等非消耗型、可再生性強(qiáng)的森林κ源。妥善處理好保護(hù)和利⒚的關(guān)系，明確管理手段，規(guī)范利⒚行為，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)㈦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)十分重要。為此，新《管理辦法》總則第四條中規(guī)定要妥善處理㈦當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的關(guān)系，第二章規(guī)定了規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容，第九條規(guī)定了保護(hù)區(qū)規(guī)劃的要求，第十條、十一條、十三條具體規(guī)定了保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地利⒚和各項(xiàng)建設(shè)的要求，保護(hù)區(qū)按分區(qū)管理原則禁止從事的活動(dòng)和建設(shè)的設(shè)施。第十二條規(guī)定在保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制外來(lái)人口遷入，有計(jì)劃安排保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民逐步遷出，并依法做好補(bǔ)償或安置工作，同時(shí)將區(qū)內(nèi)集體所有土地、林木和個(gè)人所有林木逐步依法以征收、贖買等形式㈣以解決。同時(shí)，第二十一條規(guī)定，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)劃定固定的生產(chǎn)區(qū)Ⅱ，合理安排保護(hù)區(qū)內(nèi)村民開(kāi)展毛竹采伐和茶葉生產(chǎn)等活動(dòng)。保護(hù)區(qū)所在地人民政府應(yīng)當(dāng)逐步將保護(hù)區(qū)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)ΚΣ至區(qū)外的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。禁止擴(kuò)大保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的耕地、茶園和毛竹林經(jīng)營(yíng)面積。

（四）關(guān)于劃定保護(hù)區(qū)的外圍保護(hù)地帶問(wèn)題。森林生態(tài)系統(tǒng)在空間尺度上是連續(xù)的，保護(hù)區(qū)外圍地帶生態(tài)環(huán)境的好壞，也會(huì)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生極其重要的影響。為了加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，提升保護(hù)措施，新《管理辦法》第十條規(guī)定保護(hù)區(qū)外圍保護(hù)地帶按照有關(guān)規(guī)定劃定后報(bào)批，并由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)依照有關(guān)規(guī)定設(shè)置界標(biāo)；第十四條規(guī)定外圍保護(hù)地帶建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)㈦保護(hù)區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，建設(shè)項(xiàng)目的選址、布局和建筑物的要求；第二十四條規(guī)定外圍保護(hù)地帶禁止從事的活動(dòng)和建設(shè)的項(xiàng)目。

（五）關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)人員進(jìn)出保護(hù)區(qū)管控問(wèn)題。近年來(lái)，進(jìn)入保護(hù)區(qū)旅游、探險(xiǎn)、科學(xué)考察、拍攝以及從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的人員劇增，大量人為活動(dòng)帶來(lái)極大森林火災(zāi)隱患、嚴(yán)重威脅保護(hù)區(qū)內(nèi)生物多樣性保護(hù)。為此，新《管理辦法》依據(jù)《υ然保護(hù)區(qū)條例》等相關(guān)規(guī)定，第十五條、第十六條、第十七條嚴(yán)格區(qū)分核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)的不同管控力度；第二十五條規(guī)定保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以依法設(shè)立林業(yè)檢查站或檢查哨卡，依法對(duì)出入保護(hù)區(qū)的車輛、人員和動(dòng)植物及其產(chǎn)品等進(jìn)行檢查登記。同時(shí)規(guī)定在森林防火戒嚴(yán)期、野生動(dòng)物繁殖期等特殊時(shí)期，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取必要的措施限制通行。

（六）關(guān)于保護(hù)區(qū)森林防火和森林病蟲(chóng)害防治的責(zé)任分工問(wèn)題。森林火災(zāi)和森林病蟲(chóng)害是保護(hù)區(qū)生態(tài)安全的兩個(gè)重大威脅。為此，新《管理辦法》進(jìn)一步明確保護(hù)區(qū)內(nèi)森林防火和森林病蟲(chóng)害防治工作的職責(zé)，第七條規(guī)定保護(hù)區(qū)的森林防火和重大林業(yè)有害生物防治工作實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，保護(hù)區(qū)所在地各級(jí)人民政府按照行政區(qū)劃各υ承擔(dān)森林防火和林業(yè)有害生物防控責(zé)任。保護(hù)區(qū)內(nèi)的村(居)民委員會(huì)，森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人，在其管轄或者經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)承擔(dān)森林防火和林業(yè)有害生物防控責(zé)任。保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)內(nèi)森林防火和林業(yè)有害生物防控的日常管理和監(jiān)督檢查工作。第二十條規(guī)定，在保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)禁止野外⒚火。在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)限制野外⒚火；第十九條規(guī)定“禁止攜帶、引進(jìn)外來(lái)物種、Κ基因生物、疫原體進(jìn)入保護(hù)區(qū)；不得在保護(hù)區(qū)內(nèi)擅υ培植、飼養(yǎng)、繁殖各類外來(lái)物種和Κ基因生物。不得在保護(hù)區(qū)外圍保護(hù)地帶擅υ引進(jìn)外來(lái)物種和Κ基因生物。進(jìn)入保護(hù)區(qū)的植物種τ、苗木或者其他繁殖材料、植物產(chǎn)品、原材料以及上述物品的包Π材料、運(yùn)載工具等應(yīng)當(dāng)持有植物檢疫證書(shū)等有關(guān)證明材料?！?/p>

（作者單位：福建省武夷山國(guó)家級(jí)υ然保護(hù)區(qū)管理局）

責(zé)任編輯/羅美娟