李燕

摘 要 農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是推進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提，而確權(quán)登記又是前提的前提。衡陽市選取了祁東縣的兩個村進行確權(quán)登記試點工作，積累了豐富的經(jīng)驗。但也發(fā)現(xiàn)存在諸多問題和矛盾：思想認識不到位、部分村組歷史遺留爭議多、權(quán)屬界線確定難等問題。下一步全市在推進農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作應加強宣傳，做好與土地管理部門的溝通，確保土地確權(quán)登記頒證工作順利進行。

關鍵詞 農(nóng)村土地；確權(quán)登記；頒證；湖南省衡陽市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）21--02

根據(jù)《衡陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施方案》，本次試點工作分為三個階段：準備階段、實施階段和總結(jié)驗收階段[1]。現(xiàn)在進行的是第二階段：清理土地承包管理資料、查清承包地塊面積和空間位置、充實和完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿、做好土地承包經(jīng)營權(quán)登記資料的歸并建立了農(nóng)村土地承包管理信息庫，下一步的工作計劃是推進全市的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記并頒發(fā)由湖南省國土資源廳統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營權(quán)證。2014年，衡陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點共涉及12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個村、126個組，涉及農(nóng)戶3 869戶，涉及承包耕地面積786.67 hm2。

1 試點成效

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)頒證這個前提的前提，基礎的基礎。只有做好確權(quán)登記，才能進一步落實頒證和農(nóng)村土地改革工作。當然正是由于這只是一個基礎性工作，所以它對經(jīng)濟社會發(fā)展和市場活力的激發(fā)效果不能立竿見影的顯現(xiàn)出來。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，它在以下幾個方面仍然產(chǎn)生了明顯的效果。

1.1 有助于推動農(nóng)業(yè)大發(fā)展

農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本在土地，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化的前提，而土地流轉(zhuǎn)的前提是土地確權(quán)。因此，搞好土地確權(quán)是農(nóng)業(yè)大發(fā)展的強基固本工程。沒有健全的土地確權(quán)登記體系，土地交易可能會是昂貴、費時和不確定的。交易的一個重大前提條件是出讓土地的人必須確實是土地權(quán)利的擁有者。土地確權(quán)登記不僅可以避免對土地權(quán)利進行復雜調(diào)查，而且也使得更為簡單、標準的流轉(zhuǎn)形式成為可能。因此，土地確權(quán)有利于推動大農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這也是農(nóng)民的共同呼聲。據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果，91%的農(nóng)民認為，這次確權(quán)登記試點有利于推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展活力[2]。

1.2 有助于促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定

農(nóng)村的矛盾和問題悠遠且復雜，不可否認利益沖突已占矛盾的90%以上，而在利益矛盾中80%是與土地有關。在現(xiàn)實中，既有工業(yè)對農(nóng)業(yè)土地的侵占，也有農(nóng)村內(nèi)部界限不清、權(quán)屬不明造成的矛盾。確權(quán)登記就是要明確農(nóng)民的土地權(quán)利。

通過對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記，明確國有土地、集體土地之間的界線。依法確認農(nóng)民土地權(quán)利，從而減少對農(nóng)民土地的侵權(quán)行為，有理有據(jù)地解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、主動化解矛盾，進一步完善農(nóng)村的地籍檔案，促進基層土地科學管理制度的建立和健全。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，85%的農(nóng)民認為在確權(quán)登記的過程中調(diào)解了過去因產(chǎn)權(quán)不清造成的土地糾紛矛盾。

1.3 有助于土地的科學管理和充分利用

土地確權(quán)登記的過程，既是進一步查清宗地的權(quán)屬、面積、用途、空間位置，建立與完善土地檔案的過程，也是摸清土地利用情況的過程，從而全面、動態(tài)地掌握土地利用信息，促進土地的高效和科學地利用。本次確權(quán)登記查清了1 053.33 hm2耕地的權(quán)屬、用途和空間位置，各縣市區(qū)建立了土地信息數(shù)據(jù)庫，對土地實行了數(shù)字化管理，大大地提高了土地管理和利用水平。

1.4 農(nóng)民滿意度高

本次試點工作堅持因地制宜、民主協(xié)商的原則，充分尊重農(nóng)民意愿和智慧，對土地清查、測量、指界、登記的每個環(huán)節(jié)實行民主協(xié)商和民主決策，完成了土地確權(quán)登記。這將有利于賦予農(nóng)民長期、穩(wěn)定的土地權(quán)利。土地確權(quán)登記則能重塑農(nóng)民作為土地主人的地位，提高農(nóng)民在土地征用過程中的談判地位，調(diào)節(jié)土地收益分配關系。

調(diào)查顯示，83%的農(nóng)民對這次確權(quán)登記頒證工作是滿意的。通過各種宣傳方式，92%的農(nóng)民國家關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的相關政策十分了解。

2 可推廣的經(jīng)驗

2.1 以人為本是宗旨

科學發(fā)展觀的核心就是以人為本，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記就是要以農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿和智慧，維護農(nóng)民群眾的土地權(quán)益。這次試點工作不論是從組織部署到培訓宣傳再到具體實施都貫徹了以人為本的宗旨，在下一步全面推開確權(quán)登記的工作中，必須繼續(xù)堅持以人為本，保障確權(quán)頒證登記的效果。

2.2 培訓宣傳到位是前提

輿論是行動的先導。衡陽市土地確權(quán)頒證試點工作之所以進行得如此順利，一條重要的經(jīng)驗就是培訓工作和宣傳工作到位。一是宣傳隊伍的廣泛性。從市里到鎮(zhèn)里再到村里的干部和部分群眾都成了土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳員、講解員。二是宣傳形式的多樣性。為把土地確權(quán)頒證工作的精神實質(zhì)宣傳到位，他們采取了多種多樣的宣傳形式：如在廣播電視媒體中滾動播出，召開各種會議進行動員；張貼標語、發(fā)傳單；派專人對村民進行宣講和答疑解惑。三是宣傳內(nèi)容的針對性。注重實際效果，主要針對廣大農(nóng)民對土地確權(quán)重大意義、政策法律法規(guī)等問題進行宣傳。

2.3 強有力的組織推進是保證

土地確權(quán)頒證試點的順利完成，組織推進是重要保證。各級領導高度重視：市委李億龍書記對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作和“一流轉(zhuǎn)五服務”工作高度關注，專門進行了強調(diào)；市級成立了確權(quán)領導小組，由市委常委、市委秘書長鄧柯為組長，市委督查室、農(nóng)辦、農(nóng)經(jīng)處等相關單位主要負責人為成員；各縣市區(qū)也相應成立了領導小組，由縣長任組長。

3 存在的問題

3.1 思想認識不到位

有些縣區(qū)由于認識有差距，領導不夠重視，工作不夠主動。一方面是部分縣市區(qū)領導、基層干部思想認識不統(tǒng)一、工作積極性不高，有等待觀望思想和畏難情緒；另一方面是農(nóng)民甚至有些縣鄉(xiāng)負責人對土地承包關系長期不變理解有偏差，對“增人不增地減人不減地”難以接受，對確權(quán)抵觸情緒較大。

3.2 部分村組歷史遺留爭議多

農(nóng)村部分村組二輪土地延包時遺留的部分歷史問題長期未得到解決，土地小調(diào)整引發(fā)出許多矛盾糾紛，如外嫁女土地承包權(quán)益問題、小丘變大丘、農(nóng)戶分戶、土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)等等。此外，四個城區(qū)土地變化大，調(diào)整頻繁，矛盾多。

3.3 權(quán)屬界線確定難

一方面由于部分縣市區(qū)國土部門二調(diào)工作未完成，有的只能提供1∶5 000的影像圖，對集體土地確權(quán)工作有尾欠，二調(diào)面積和二輪承包面積懸殊大，對確權(quán)工作帶來很大的難度。另一方面，試點村外出人員多，基本上達到50%以上，有的舉家外出，多年未歸，給確權(quán)登記頒證工作造成很大難度。

3.4 證書發(fā)放節(jié)奏慢

目前，祁東縣市級試點兩個村的確權(quán)登記工作基本完成，已在金橋鎮(zhèn)全面推開，其他的試點工作大部分已完成進村入戶調(diào)查和現(xiàn)場指界，有的在進行公示確認和資料整理工作，即將完成確權(quán)登記工作。但是這些已經(jīng)完成確權(quán)登記和即將完成確權(quán)登記的試點村農(nóng)民還無法拿到土地經(jīng)營權(quán)證書，因為土地經(jīng)營權(quán)證書需要等全市確權(quán)登記工作全部完成之后再由湖南省國土資源廳統(tǒng)一印制好之后才能頒發(fā)給農(nóng)民。沒有土地經(jīng)營權(quán)證書，農(nóng)民就無法進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款，而這無疑會使改革的成果大打折扣。

4 對下一步工作的建議

4.1 加強宣傳，提高對工作重要性的認識。

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作關系到農(nóng)民的切身利益，并且直接影響到農(nóng)村土地資源管理的效率和保護的質(zhì)量，所以要加強相關政策的宣傳。對于農(nóng)民群眾不理解的地方要耐心解釋，使廣大農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾充分認識到這項工作的重要性，認真、積極地給予配合。

4.2 做好與土地管理部門的溝通

權(quán)屬爭議的解決要以土地管理部門為主體，在轄區(qū)國土所的指導下進行爭議的協(xié)商處理。遇到地貌、地物變化應及時上報土地管理部門，在規(guī)定允許的情況下，查閱相關的地籍資料和調(diào)查記錄。作業(yè)單位要定時向土地管理部門上報工作進度和工作情況、反映遇到的問題。

4.3 預留農(nóng)村基礎設施建設用地

本次試點對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)予以確權(quán)登記并建立數(shù)據(jù)庫，給農(nóng)民吃了一顆“定心丸”。但目前，農(nóng)村基礎設施特別是農(nóng)田水利基礎設施如機耕道等十分落后，在機械化的大規(guī)?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式發(fā)展方向下，完善農(nóng)村基礎設施是必須要做的事情，在此呼吁，相關部門在確權(quán)登記時，要預留出相應的地塊以作未來修建基礎設施之用，以免在確權(quán)頒證后發(fā)生因修建基礎設施占用農(nóng)民土地的糾紛。

4.4 加快發(fā)放試點村鎮(zhèn)的土地經(jīng)營權(quán)證書

試點村雖然已經(jīng)完成了確權(quán)登記，但是還沒有獲得土地經(jīng)營權(quán)證書，因此仍無法更加便捷地進行土地流轉(zhuǎn)，也無法向銀行申請貸款。建議衡陽市應盡快召開農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的聯(lián)席會議，將這一問題向省委全面深化改革領導小組和省委改革辦反映，請求其與省國土資源廳協(xié)調(diào)，將完成確權(quán)登記的試點村農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)證先予發(fā)放，盡快激發(fā)農(nóng)村市場活力。

參考文獻

[1]中共鞍山市委黨?！锻恋卮_權(quán)流轉(zhuǎn)》課題組.土地確權(quán)流轉(zhuǎn)是破解 “三農(nóng)”難題的根本手段——關于海城市牛莊鎮(zhèn)北關村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2014（11）.

[2]李冬.從農(nóng)村土地確權(quán)角度論我國城鎮(zhèn)化[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2014（4）.

（責任編輯：趙中正）