林傳學+聞人一磊

摘 要：在1991年國務院進行的新一輪政府投融資體制改革中，地方政府不再負有直接進行基礎設施建設的職能，而是將其公司化運行，即產生了城投公司。城投公司屬于帶有政府性質的特殊市場經(jīng)營體，多年來，城投公司充分發(fā)揮建設主力軍作用，改善城市面貌；充分發(fā)揮融資職能，大力解決經(jīng)濟發(fā)展資金“瓶頸”問題。但由于運營時間、市場化程度以及創(chuàng)新意識的不同，我國的城投公司發(fā)展魚龍混雜，在相當一部分地區(qū)，其城投公司的發(fā)展仍面臨較多問題。本文就如何加快推進城投公司的改革作出分析并提出一定建議。

關鍵詞：現(xiàn)代化；投融資體制；改革建議

一、城投公司的發(fā)展面臨諸多困難

1.管理模式不靈活，部門協(xié)作配合失當

在當下，有些城投公司依舊無法擺脫帶有計劃經(jīng)濟色彩的舊模式。在城市設施建設過程中，政府仍以主體身份直接參與，使資金高度集中，且一切支出都必須按已做好的計劃執(zhí)行，缺乏靈活性，導致城投公司的運營效率極低。而且城投公司重建設、輕經(jīng)營的思路使城投建設項目單純依賴財政的支撐，缺乏健全的造血機制。另外城投公司重形象、輕管理的習慣，使一部分財政下?lián)艿馁Y金無人監(jiān)管，用款單位資金投資收益較差，沒有形成可以促成資本合理涌流的循環(huán)投資體制，阻礙了現(xiàn)代化市場體系的發(fā)展。另一方面城市管理部門工作不默契也是一個嚴重的問題。城投公司開展城市建設，必然要與眾多城市建設、管理部門相互配合。出于本位思想考慮或者畏首畏尾，一部分的城市建設、管理部門在實際工作中不想作為或者難有作為，相互之間不配合或配合不默契的問題較普遍，時常出現(xiàn)“踢皮球”的怪現(xiàn)象，造成地方城市建設的效率低下。

2.與相關主管部門職能交叉，政府調控管理不到位

城市開發(fā)建設是科學化、規(guī)范化和系統(tǒng)性的社會工程。但由于在計劃經(jīng)濟模式的指導下，為調動所謂的各方積極性，多方籌措資金，政府往往把城建基礎設施工程交給多個部門協(xié)力負責，從表面上看的確是可以保障在短時間內完成了工程資金落實和進度推進；但從長遠看，這一舉措所帶來的資金、人力、管理分散，不但不利于公司開展吸納民間資金等多元化融資的嘗試，而且限制城投公司在拓寬融資渠道方面的優(yōu)勢發(fā)揮。

3.融資渠道單一，債務風險居高不下

當前中國地方政府投融資平臺負債總量已令各方產生深深的擔憂。日前報告顯示，截至2014年末，地方政府總負債30.28萬億元。從負債方看，占比較大的兩項分別是借入款項和債券融資。目前來看，在這兩項中，與地方融資平臺相關的銀行貸款、城投債以及基建信托仍然占有較大比重。這其中一部分原因歸咎于政府投入的城建資產運營權沒有得到充分落實，引起城投公司融資功能不夠完善，導致城投公司對外融資多以銀行的長短期商業(yè)貸款等負債方式進行，另一方面歸咎于一些城建項目回本周期長，加劇了城投公司的資產負債?？梢?，繼續(xù)靠債借融資不但難以滿足城投公司建設資金的需要，而且明顯制約了其發(fā)展。

二、突破傳統(tǒng)，重構機制，走出困境

城投公司面臨的的種種困難和阻礙，昭示著如何借鑒相關企業(yè)改革的成功經(jīng)驗，加快體制改革，盡快走出當下困境，恢復城投公司的活力，已經(jīng)是其當務之急。

1.突破傳統(tǒng)理念，探求和試創(chuàng)融資、管理新模式

當務之急，是如何解決城市基礎設施建設過程中的城投公司投資與經(jīng)營權責邊界模糊、其特殊的政府性質引發(fā)的政企不分等問題。而作為建設主體的城投公司，應將現(xiàn)狀中各部門分散的純政府行為，轉變?yōu)楝F(xiàn)代化公司投資、運營等多職能集中的企業(yè)行為。并且要按照建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，打破帶有計劃經(jīng)濟色彩的舊體制，進一步探索并建立投資、融資、建設、經(jīng)營、償債四要素有效循環(huán)的長期機制，加快由單純地方融資平臺向產業(yè)經(jīng)營實體公司過渡轉型，將其市場經(jīng)營主體性質切實落地。此外需要整合城建系統(tǒng)資產體系，拓展縣域市場范圍，實施開展“走進去”戰(zhàn)略路徑，對土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)，適當穩(wěn)步推進土地市場化經(jīng)營，實現(xiàn)以以地興城；同時深入挖掘城建公用設施的商業(yè)價值，對設施冠名權、廣告發(fā)布權等城市無形資產實行商業(yè)化運作，以煥發(fā)新的活力。

2.關于降低負債機風險的建議

顯然，為了規(guī)避高負債帶來的還債風險，銀行和政府作為重要的兩大主體，都應出相應的對策。

在銀行方面，重點關注城投公司提出的估價回報高、資金涌流充分的項目。除此之外，要建立有效的資金監(jiān)管機制，通過要求城投公司公開明細清單、定期匯報等方式密切把握資金去向。而為避免地方城投公司不良借貸的業(yè)務風險，各個銀行可以嘗試建立一套定期溝通協(xié)商機制。當然，地方政府方面要對項目本要本著負責的態(tài)度，要做好項目的細節(jié)，通過多方研討、專家評定，確?；貓舐瘦^高的項目才可投入市場融資。對于一些較好的公益性項目，雖然盈利少或幾乎沒有盈利，但其社會效益良好，也應該嘗試用地方財政補貼予以建設實施。同時，應鼓勵吸引民營資本進入城投領域，與銀行借貸、政府補貼一起完成民營資本、銀行、地方政府三方的資金共融。最后，地方政府需要做到科學規(guī)劃，做好預算，防止財政風險和金融風險的雙重爆發(fā)。

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