梁偉森

摘要 農(nóng)村水利設(shè)施是準(zhǔn)公共物品，具有外部經(jīng)濟(jì)性，其公共供給具有特殊性。目前我國人多水少，水資源分布不均，農(nóng)村水利建設(shè)總體上供給仍然跟不上需求的增長，水利體系不完善，資本投入不足。其原因在于投資主體缺失、需求表達(dá)不當(dāng)，根本原因在于水利建設(shè)的成本收益難以匹配性。我國需要堅(jiān)持走中國特色的水利現(xiàn)代化道路，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，加大政府的建設(shè)力度，吸引農(nóng)村金融與私人投資，完善水利供給、需求表達(dá)機(jī)制以及水利管理制度。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村水利；準(zhǔn)公共產(chǎn)品；供給；制度

中圖分類號 S72 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2015）12-0303-02

水是生命之源，水對于生物的重要性是毋庸置疑的，人類的生活、生產(chǎn)活動都離不開水。在現(xiàn)實(shí)社會中，水資源具有流動性、隨機(jī)性、易受污染性以及利害兩重性，水資源的總量供給是不穩(wěn)定的，如何管理好水資源，解決水資源分配的區(qū)域性問題都影響著社會、國家的發(fā)展。目前，中國堅(jiān)持走中國特色社會主義道路，堅(jiān)持推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，其中的一個關(guān)鍵性問題就是農(nóng)村水利建設(shè)、水利公共供給問題。我國人多水少，水資源分布不均衡，水利建設(shè)發(fā)展不平衡，嚴(yán)重影響著農(nóng)村的發(fā)展。為此，2011年中央一號文件發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，強(qiáng)調(diào)我國需要走出一條有中國特色的水利現(xiàn)代化道路，堅(jiān)持民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、人水和諧、政府主導(dǎo)以及改革創(chuàng)新，力爭通過5～10年的努力改善當(dāng)前水利建設(shè)尤其是農(nóng)村水利建設(shè)滯后的局面。由此可見，中共中央對于農(nóng)村水利改革的決心。

1 我國農(nóng)村水利供給現(xiàn)狀

中國地大物博，水資源總量較大，但基于人口基數(shù)的龐大，人均水資源占有量只有2 300 m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于許多國家，毫無疑問我國是世界上水資源最匱乏的國家之一。隨著社會的發(fā)展，中國對于水資源的需求發(fā)生著相應(yīng)的變化，形成了水資源供需矛盾，在農(nóng)業(yè)中尤為明顯。

從表1、2可以看出以下幾點(diǎn)：一是有效灌溉面積一般等于灌溉項(xiàng)目或設(shè)施已經(jīng)配套，能夠正常進(jìn)行灌溉的水澆地、水田面積總和，反映了我國農(nóng)業(yè)耕地的抗旱能力。對于有效灌溉面積，20世紀(jì)90年代初期增幅較少，90年代后期增幅較大，21世紀(jì)保持著90年代后期的增速（1990—2000年增幅13.54%，2000—2011年增幅14.61%）。由此可見，我國當(dāng)今的農(nóng)田灌溉能力保持一定的增長速度，但總體增長幅度不大，仍然難以滿足農(nóng)村農(nóng)業(yè)的總體需求。二是旱澇保收面積一般指在有效灌溉面積中，遇到旱情能夠灌溉，遇到澇災(zāi)能夠排流的面積。對于旱澇保收面積，20世紀(jì)90年代初期與后期增幅相當(dāng)，同樣21世紀(jì)保持著20世紀(jì)90年代的增速（1990—2000年增幅13.97%，2000—2011年增幅13.17%）。由此可見，我國農(nóng)村農(nóng)田具有一定的抗旱抗?jié)衬芰?，但其增長的速度比不上農(nóng)村水利需求增長的速度。三是機(jī)電排灌通常用于缺乏自流排灌條件，或者采用自流排灌后成本較大的農(nóng)田排灌、城鎮(zhèn)供水、人畜飲水、抽水蓄能、圍海造田及跨流域調(diào)水等。它能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)的全面豐產(chǎn)，在農(nóng)業(yè)機(jī)械化、水利化、電氣化等方面起著重要作用。對于機(jī)電排灌面積，在20世紀(jì)90年代初期具有較高的發(fā)展?jié)摿?，到?0年代后期增幅減少，21世紀(jì)的增幅就更少（1990—2000年增幅32.44%，2000—2011年增幅15.33%），增幅只是90年代的1/2。由此可見，農(nóng)村機(jī)電排灌的發(fā)展出現(xiàn)了減緩，這不利于農(nóng)村水利的總體建設(shè)。

2 存在的問題

自新中國建立以來，我國對于農(nóng)村公共品的供給進(jìn)行許多了嘗試，主要有行政性的指令、公共資本的投入為主以及私人資本的鼓勵投入為主等多種方式。總的來說，我國農(nóng)村的水利工程建設(shè)不斷發(fā)展，保持著一定的增長速度，但總體上的供給仍然跟不上水利設(shè)施的需求，這是當(dāng)前的主要矛盾。

我國的農(nóng)村水利發(fā)展當(dāng)前仍然存在著以下幾個方面的問題：一是農(nóng)田水利建設(shè)體系不完善。目前，我國的農(nóng)田水利嚴(yán)重滯后，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，管理上對于設(shè)備的老化維修不到位。我國農(nóng)村現(xiàn)有的排水灌溉設(shè)施大部分修建于20世紀(jì)50—70年代，基于農(nóng)民意識的淡薄以及政府沒有起到帶頭作用，水利設(shè)備缺乏長期維護(hù)，年久失修，很多水利工程沒有跟上時代產(chǎn)業(yè)的步伐，制約著農(nóng)村的發(fā)展。二是資本投入不足，投資主體缺失。具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村水利，在沒有實(shí)施相應(yīng)的排他措施之前，或者未達(dá)到充分實(shí)施的時候，其非排他性便會造成一定程度的“經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)”[2]?；诙唐谑找媾c支付成本的不匹配，單個農(nóng)民、農(nóng)戶沒有動力去投資建設(shè)農(nóng)村，同時政策資金的支持不足使得農(nóng)村水利供給不足。三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會目前發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，如農(nóng)業(yè)步入生產(chǎn)高成本、產(chǎn)品保護(hù)價、從業(yè)高補(bǔ)貼的新階段，農(nóng)民不再專注土地、外出務(wù)工想法更強(qiáng)的新形勢，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助方式、政策組織、管理方式都也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[3]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善需要農(nóng)村多種基礎(chǔ)設(shè)施的配合，但農(nóng)村基本排灌系統(tǒng)、供排水到達(dá)率等沒有達(dá)到相關(guān)水利標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)的發(fā)展使得其總體收益大于農(nóng)業(yè)，農(nóng)民更加愿意外出務(wù)工，農(nóng)村缺乏帶頭人引領(lǐng)農(nóng)業(yè)的新技術(shù)、水利建設(shè)的新標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村發(fā)展受阻。

3 產(chǎn)生問題的原因

準(zhǔn)公共物品具有2個特征：一是在一定的界限內(nèi)不具有競爭性，即增加消費(fèi)者無須增加供給成本，但消費(fèi)數(shù)量達(dá)到一定限度以后，其消費(fèi)便具有競爭性。二是可以實(shí)現(xiàn)有效排他?，F(xiàn)實(shí)中，無論是機(jī)井、水庫、泵站還是塘壩等具體農(nóng)村水利設(shè)施，其服務(wù)范圍集中于一個區(qū)域之內(nèi)，例如是1個生產(chǎn)組、1條村、幾條村等，超出了這個服務(wù)范圍會影響本來服務(wù)對象應(yīng)獲得的效用，這無疑就是一種競爭性。另外，對于需要付費(fèi)的農(nóng)村水利設(shè)施，農(nóng)民如果沒有繳納相關(guān)費(fèi)用就不能享受水利服務(wù)，這也起到一定的排他作用。最后，農(nóng)村水利具有外部經(jīng)濟(jì)性，它所提供的私人邊際效用比社會邊際效用要小，具有公共福利效應(yīng)。因此，我們一般認(rèn)為農(nóng)村水利設(shè)施是準(zhǔn)公共物品。

目前，中國農(nóng)村水利供給問題的著力點(diǎn)仍然在于水利建設(shè)的準(zhǔn)公共品的特性。長期以來，我國農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給權(quán)限掌握在政府、公共部門的手中，農(nóng)村地區(qū)公共設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量、分布點(diǎn)、范圍廣度等多由政府決定，雖然不排除民主形式的指導(dǎo)，但基本上還是由政府一錘敲定，因此造成了一種“由上而下的公共決策機(jī)制”。現(xiàn)實(shí)中，政府部門主要關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于農(nóng)村生產(chǎn)生活中的細(xì)節(jié)、微觀情況都不能一一具體了解分析，難以及時了解農(nóng)民的真實(shí)需求。同時，在政績觀的影響下，農(nóng)村公共品的建設(shè)難以發(fā)揮短期政績效應(yīng)，使得水利發(fā)展的步伐跟不上實(shí)際需求的發(fā)展。endprint

我國現(xiàn)有的農(nóng)村水利建設(shè)工程中，采取“一事一議”“籌資籌勞”的政策，存在著多種問題：有事不議、有事難議、議而不決、決而不行。農(nóng)民雖然有水利建設(shè)的需求，但在村民會議中此事不議、議而不決，使得農(nóng)民的實(shí)際需求難以表達(dá)。另一方面，即使在村民會議作了籌資、籌勞建設(shè)水利的決定，但缺乏相應(yīng)的鼓勵或者強(qiáng)制措施，人們不愿意出錢出力，最終不了了之。

另外，農(nóng)村水利建設(shè)是一種準(zhǔn)公共品，供給量與需求量存在著不一致性。供給方以打開水閘放水量計算供給，農(nóng)民則以在農(nóng)田接收的實(shí)際水量為準(zhǔn)，兩者存在差距，使得均衡交易量偏離。事實(shí)上，人們對于公共品的需求表達(dá)趨于減少實(shí)際需求，這是為了減少自己的成本付出或者在一定程度上“搭便車”，每個人都這么做的話導(dǎo)致總需求的下降，供給不變的情況下使得水利建設(shè)的實(shí)際均衡量減少，偏離了理想的均衡量。

農(nóng)村水利供需存在矛盾，其根本點(diǎn)仍在于水利建設(shè)的成本收益難以匹配性。無論是水利建設(shè)的供給方還是需求方，在公共品特性的影響下，供給方?jīng)]有足夠的動力去提供相應(yīng)的水利建設(shè)，因?yàn)楣?yīng)方提供公共品的社會效益不會內(nèi)化到自己的私人利益。同樣，需求方?jīng)]有足夠的動力去提供準(zhǔn)確的水利建設(shè)需求，因?yàn)樾枨蠓皆陔[瞞真實(shí)需求的情況下自己的凈收益起碼不會比博弈的其他人低。

4 改善建議

目前，并不能改變水利建設(shè)作為一種準(zhǔn)公共品的基本特性，我們需要做的就是在其作為準(zhǔn)公共品的基礎(chǔ)上調(diào)整制度、改善措施，使其現(xiàn)實(shí)中的供需趨于理想平衡。我國當(dāng)前農(nóng)村水利現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度為68%[4]，發(fā)展具有中國特色的水利現(xiàn)代化道路任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)下需要在水利現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想下，積極深化改革農(nóng)村水利建設(shè)的相關(guān)制度。

4.1 加大政府對農(nóng)村水利的建設(shè)力度

水利建設(shè)具有相應(yīng)的外部經(jīng)濟(jì)性，具有公益性，其服務(wù)對象主要是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民等，公有資本有義務(wù)對此作出相應(yīng)扶持。同時，基于準(zhǔn)公共品的短期效益小，投資回報周期長，基礎(chǔ)投資資本巨大等原因，難以直接依靠私人資本的完全投資，因此作為公有資本的管理者政府相關(guān)部門有必要起到帶頭作用[5]。

4.2 完善農(nóng)村金融對公共設(shè)備支持的制度

農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、相關(guān)農(nóng)商銀行等農(nóng)村金融能夠增加其對于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的投資范圍、額度，改變單一的投資領(lǐng)域，實(shí)行農(nóng)村多元化的分散投資與支持。開發(fā)私人投資農(nóng)村公共設(shè)施的興趣，我國的私人資本具有潛在的投資潛力，在農(nóng)村水利建設(shè)中可以本著“誰投資誰受益”的原則，適當(dāng)開放相關(guān)私人投資權(quán)限，吸納社會中私人部門、農(nóng)戶個人家庭等的資本，實(shí)行農(nóng)村水利建設(shè)多元化投資主體，多元化利益分成，促進(jìn)農(nóng)村水利的供給[6]。

4.3 完善政府部門政績觀的考核制度以及農(nóng)戶水利需求表達(dá)機(jī)制

在政績考核中，應(yīng)考慮政府對農(nóng)村公共品建設(shè)的社會效益，將其與政績掛鉤，完善政府部門建設(shè)農(nóng)村水利的利益誘導(dǎo)機(jī)制。在農(nóng)村中應(yīng)致力于創(chuàng)造這樣的氛圍：農(nóng)民敢于并且愿意向相關(guān)部門展示自身對于水利建設(shè)的真實(shí)需求，設(shè)置相應(yīng)的跟蹤反饋機(jī)構(gòu)，使得農(nóng)戶能夠有條件向政府部門表達(dá)訴求，并對訴求進(jìn)行及時的回應(yīng)。

4.4 規(guī)范“一事一議”籌資籌勞的水利供給制度

政府應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村水利建設(shè)的指導(dǎo)性引導(dǎo)，在尊重農(nóng)村群眾總體意愿的基礎(chǔ)上，加大對農(nóng)村水利建設(shè)長遠(yuǎn)效益的宣傳，規(guī)范水利建設(shè)資金的管理，實(shí)行透明化和公開化，提高農(nóng)民參與農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的積極性[7]。

4.5 完善水利管理制度

政府在投資建設(shè)農(nóng)村水利設(shè)施的同時，要重視水利設(shè)施的前期工程以及后續(xù)維護(hù)管理。要按照標(biāo)準(zhǔn)化的整體思路，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村的水文地理特點(diǎn)，在與有關(guān)部門以及農(nóng)村村委充分協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上，編制重點(diǎn)工程規(guī)劃，監(jiān)督工程實(shí)施。致力于成立水利建設(shè)項(xiàng)目管理中心，增設(shè)相關(guān)下屬的項(xiàng)目管理組，分別管理相應(yīng)類別水利工程。同時，項(xiàng)目組要在工程竣工時派遣相關(guān)管理人員進(jìn)行后續(xù)維護(hù)管理，完善相關(guān)農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)反饋制度[8-10]。

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