◎錢 潔 （江蘇警官學(xué)院公安管理系，江蘇南京210031）

◎徐艷晴 （海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228）

我國(guó)社會(huì)公共安全協(xié)同供給模式的構(gòu)建
——基于城市社區(qū)安全供給的視角

◎錢 潔 （江蘇警官學(xué)院公安管理系，江蘇南京210031）

◎徐艷晴 （海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228）

我國(guó)社會(huì)公共安全供給主體包括公權(quán)力、市場(chǎng)化、公益性等多種組織類型。從治理與協(xié)同政府視角出發(fā)，多元主體間應(yīng)實(shí)現(xiàn)從政府壟斷基礎(chǔ)上的松散合作向政府主導(dǎo)下的制度化協(xié)同模式轉(zhuǎn)變。新模式中政府應(yīng)扮演“戰(zhàn)略主導(dǎo)者”與“能量輸入者”雙重角色，與非政府主體的關(guān)系應(yīng)該從單純契約授權(quán)向更具靈活性的契約授權(quán)與賦能授權(quán)相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。這一新模式應(yīng)用到城市社區(qū)公共安全領(lǐng)域，要努力克服政府的絕對(duì)管控角色所導(dǎo)致的執(zhí)政黨社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)的權(quán)責(zé)困境。政府要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主體的賦能授權(quán)，為促進(jìn)主體間結(jié)構(gòu)向自組織式發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境，通過(guò)構(gòu)建溝通平臺(tái)、完善協(xié)同制度、促進(jìn)實(shí)施項(xiàng)目式安全協(xié)同等途徑實(shí)現(xiàn)有效安全協(xié)同。

公共安全；供給主體；城市社區(qū)；協(xié)同供給；賦能授權(quán)；自組織

自1999年英國(guó)布萊爾政府提出“協(xié)同政府”理念以來(lái)，整體政府與跨部門協(xié)同成為國(guó)際公共管理研究的前沿領(lǐng)域和發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的熱門實(shí)踐。近年來(lái)，有關(guān)“跨部門協(xié)同”、“協(xié)同治理”等議題也得到國(guó)內(nèi)越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注。在我國(guó)，社會(huì)公共安全事件頻發(fā)，迫切需要打破政府對(duì)社會(huì)公共安全管理的獨(dú)控局面，探索社會(huì)公共安全多元主體間的新的合作方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共安全協(xié)同供給。

一、公共安全供給的主體及其關(guān)系模式

由于社會(huì)公共安全這一純公共產(chǎn)品的特殊性，社會(huì)公共安全供給應(yīng)由政府主導(dǎo)，其他相關(guān)主體廣泛參與。社會(huì)公共安全供給的相關(guān)主體可劃分為三類。

一是以公安機(jī)關(guān)為代表的社會(huì)公共安全公權(quán)力供給主體。這類主體是依托公共權(quán)力，以強(qiáng)制力實(shí)施為主要手段進(jìn)行社會(huì)公共安全供給的公共部門及其工作人員，具體包括：公安機(jī)關(guān)、安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。其優(yōu)勢(shì)在于：其權(quán)威建立在政府合法性基礎(chǔ)之上，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，其權(quán)力的行使對(duì)社會(huì)具有普遍約束力，可以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)和整合各類社會(huì)資源滿足安全需求，有利于提升執(zhí)行力與行動(dòng)效能。其劣勢(shì)在于：對(duì)這類主體權(quán)威的過(guò)分強(qiáng)調(diào)會(huì)造成政府規(guī)模的急劇膨脹，造成高昂的預(yù)算支出與社會(huì)成本透支；對(duì)這類主體權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等若缺乏有效監(jiān)督，會(huì)導(dǎo)致對(duì)公民及其他社會(huì)主體合法權(quán)益的侵犯。由于其在社會(huì)公共安全供給體系中的主導(dǎo)地位，這類主體一旦出現(xiàn)決策失誤，可能急速加劇社會(huì)公共安全失序，甚至給社會(huì)造成毀滅性后果。

二是以保安組織為代表的社會(huì)公共安全市場(chǎng)化供給主體。這類主體包括市場(chǎng)體系中一切以營(yíng)利為目的提供社會(huì)公共安全服務(wù)的組織。如經(jīng)營(yíng)性保安公司、小區(qū)物業(yè)管理公司、安全技術(shù)開發(fā)公司等。這類主體以營(yíng)利為目的，生產(chǎn)、提供社會(huì)公共安全產(chǎn)品與服務(wù)，而政府、社會(huì)組織或個(gè)人則以采購(gòu)、購(gòu)買、付費(fèi)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共安全這類公共物品的供給。其優(yōu)勢(shì)在于：其所提供的社會(huì)公共安全物品與服務(wù)具有靈活性和有效性。在市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，這類主體所提供的社會(huì)公共安全物品與服務(wù)更貼近社會(huì)公共安全需求。其劣勢(shì)在于：在社會(huì)公共安全物品與服務(wù)供給過(guò)程中，由于這類主體的逐利性特征，會(huì)造成安全供給的社會(huì)不公現(xiàn)象；這類主體的公共安全物品與服務(wù)供給的社會(huì)覆蓋面不足，由于利益驅(qū)動(dòng)，這類主體所提供的社會(huì)公共安全產(chǎn)品與服務(wù)往往只針對(duì)利潤(rùn)豐厚的安全領(lǐng)域和特定目標(biāo)群體。

三是以志愿巡邏隊(duì)為代表的社會(huì)公共安全公益性供給主體。這類主體是社會(huì)體系中以志愿性、自發(fā)性、不以營(yíng)利為目的為基本特征的安全供給主體，維護(hù)社會(huì)治安，提供社會(huì)公共安全服務(wù)的非政府的組織及個(gè)人。如社區(qū)志愿巡邏隊(duì)、安全志愿宣傳員、慈善互助組織等。這類主體通常是民間的合法非營(yíng)利性組織，其社會(huì)公共安全供給往往具有一定獨(dú)立性、自治性和自愿性。其優(yōu)勢(shì)在于：貼近民眾、良好的回應(yīng)性與社會(huì)信譽(yù)度。這類主體因與公眾生活關(guān)系密切，可以在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)社會(huì)公共安全體系外環(huán)境的細(xì)微變化，并及時(shí)調(diào)整工作方法和行動(dòng)計(jì)劃，以積極應(yīng)對(duì)可能面臨的挑戰(zhàn)。其劣勢(shì)在于：由于在資金、人才等方面的局限，其社會(huì)公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給的力量有限，只能以分散的形式在小范圍展開。

從社會(huì)公共安全供給主體間的關(guān)系著眼，我國(guó)目前還屬于傳統(tǒng)的管控模式。

首先，從主體間結(jié)構(gòu)上看，目前我國(guó)社會(huì)公共安全供給主體間的關(guān)系主要是管制式。具體來(lái)說(shuō)，就是以政府為絕對(duì)主導(dǎo)，通過(guò)自上而下的社會(huì)公共安全決策、指揮與監(jiān)督，發(fā)出指令要求其他相關(guān)主體配合以實(shí)現(xiàn)安全供給。具體來(lái)說(shuō)，以社區(qū)為例，其行政化導(dǎo)致社區(qū)選舉形式化，社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)工作站的“居站分離”及社區(qū)組織“議行分開”的改革嘗試均未能擺脫社區(qū)行政化的困境，社區(qū)自治難以真正實(shí)現(xiàn)［1］。當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)公共安全供給中的主體間關(guān)系，見圖1。

圖1 我國(guó)城市社區(qū)公共安全供給中的主體間關(guān)系

上級(jí)權(quán)力部門包括上級(jí)政府及公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)構(gòu)、安監(jiān)部門等，在社會(huì)公共安全供給中的職責(zé)主要是安全決策與指揮、安全資源供給等。具體由其派出機(jī)構(gòu)（街道辦事處綜治部門、公安派出所等）進(jìn)行實(shí)施，派出機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)發(fā)出安全領(lǐng)域指令，共同為社區(qū)居民提供社會(huì)公共安全服務(wù)。社區(qū)居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，其自治權(quán)限與相關(guān)事項(xiàng)由《居民委員會(huì)組織法》加以細(xì)化。社區(qū)委員會(huì)理論上由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，對(duì)安全自治組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而社區(qū)黨支部則承擔(dān)對(duì)社區(qū)委員會(huì)及下設(shè)安全自治組織的政治思想建設(shè)工作。社區(qū)委員會(huì)與社區(qū)黨支部具體向社區(qū)居民進(jìn)行安全宣傳，對(duì)保安類企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。而社區(qū)委員會(huì)與社區(qū)黨支部工作的實(shí)質(zhì)都是組織實(shí)施上級(jí)權(quán)力部門及其派出機(jī)構(gòu)的決策與管理，故本質(zhì)上其管理行為是由上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)發(fā)出，由此可見，社區(qū)安全主體間關(guān)系總體上看是自上而下的管理模式，這一模式中可能出現(xiàn)的偶發(fā)的、分散的協(xié)作也都是建立在公權(quán)力主體絕對(duì)主導(dǎo)的前提之下。

其次，從政府角色上看，當(dāng)前社會(huì)公共安全主體角色主要是科層制體系的延續(xù)，公共安全管理的相關(guān)資源主要為公權(quán)力壟斷。以政府及公安機(jī)關(guān)為代表的社會(huì)公共安全公權(quán)力供給主體作為安全供給的發(fā)起者、決策指揮者及資源控制與支配者，在安全供給中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，其他類型的供給主體則主要是被動(dòng)接受指令，不定期地適時(shí)參與安全供給。以社區(qū)公共安全供給主體為例，在我國(guó)，上級(jí)公共權(quán)力部門（上級(jí)政府及公安機(jī)關(guān)）、公安派出所、社區(qū)居委會(huì)等都是公共安全公權(quán)力供給主體，其中社區(qū)居委會(huì)比較特殊，雖然在組織性質(zhì)上是群眾性自治組織，但因組織傳統(tǒng)、社區(qū)黨支部的重要作用等因素，在實(shí)際運(yùn)行中，特別是在公共安全領(lǐng)域，只是安全指令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而社區(qū)物業(yè)管理公司、安全技術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)商、社區(qū)群眾性義務(wù)巡防隊(duì)等其他類型主體則在安全供給中只起基于統(tǒng)一管理的被動(dòng)支持輔助作用。

最后，從安全管理的賦權(quán)方式上看，當(dāng)前我國(guó)公共安全供給是以契約授權(quán)為基礎(chǔ)的“命令—控制”式賦權(quán)。從政治授權(quán)角度上說(shuō)，人類歷史上經(jīng)歷了古希臘時(shí)期的直接授權(quán)—封建社會(huì)的超意志力量授權(quán)—代議制基礎(chǔ)上的間接授權(quán)等若干階段。這種代議制間接授權(quán)在公共部門內(nèi)部及公共部門與其他社會(huì)組織之間蔓延，其實(shí)質(zhì)是契約授權(quán)。這種契約授權(quán)是建立在以“委托—代理”關(guān)系為構(gòu)架的契約精神的基礎(chǔ)之上，并形成以法律法規(guī)制度為主要形式，以行政職權(quán)來(lái)源機(jī)關(guān)的同意和許可為前提的權(quán)力授予及其產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。與這種授權(quán)方式相對(duì)應(yīng)，形成管理領(lǐng)域的“命令—控制”式管理方式，即按照既定的制度安排，其他相關(guān)主體在沒(méi)有得到公權(quán)力主體的許可或指令的情況下，不能自發(fā)組織社會(huì)公共安全領(lǐng)域的行動(dòng)，且即使獲得許可或指令，其安全行動(dòng)的全過(guò)程也要在公權(quán)力主體的完全監(jiān)控下實(shí)施。

二、社會(huì)公共安全協(xié)同供給新模式構(gòu)建

構(gòu)建社會(huì)公共安全協(xié)同供給新模式也應(yīng)從主體間結(jié)構(gòu)、政府角色及賦權(quán)方式等三因素入手，實(shí)現(xiàn)制度化、經(jīng)常化和有效的“跨界”合作，以增進(jìn)公共價(jià)值。

首先，主體間結(jié)構(gòu)向自組織方向發(fā)展。如圖2所示，協(xié)同不同一般的協(xié)作結(jié)構(gòu)，一是從系統(tǒng)論的視角，協(xié)同使開放系統(tǒng)中的大量子系統(tǒng)用協(xié)同方式進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)自組織從一種序狀態(tài)走向另一種序狀態(tài)，在質(zhì)變性的結(jié)構(gòu)和功能出現(xiàn)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生整體效應(yīng)或集體效應(yīng)；二是協(xié)同通過(guò)組織間產(chǎn)生信息化溝通與聯(lián)系，在某一權(quán)威機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略性主導(dǎo)和推動(dòng)下，通過(guò)持續(xù)激勵(lì)和能量輸入影響序參量，各協(xié)同主體和要素被廣泛動(dòng)員，由相互間產(chǎn)生自覺(jué)聯(lián)系到一定程度形成自組織體系，形成新的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，產(chǎn)生更好的合作效果；三是協(xié)同是通過(guò)利用相連與環(huán)境條件，改變?cè)鹊钠胶鉅顟B(tài)，并產(chǎn)生飛躍性質(zhì)變，這種質(zhì)變會(huì)對(duì)之后的主體間關(guān)系產(chǎn)生自發(fā)而持久的影響，實(shí)現(xiàn)新的自組織式和諧與平衡。

圖2 協(xié)同的主體間關(guān)系

社會(huì)公共安全協(xié)同供給則是要實(shí)現(xiàn)主體間的自組織式的聯(lián)系，并通過(guò)以政府為核心的公共部門以權(quán)威機(jī)構(gòu)的身份從規(guī)則、程序、技術(shù)等方面不斷賦予自組織能量，形成相關(guān)主體共同參與的安全供給網(wǎng)絡(luò)。

其次，作為權(quán)威性機(jī)構(gòu)的政府擔(dān)當(dāng)雙重角色。以政府為代表的社會(huì)公共安全公權(quán)力供給主體的角色定位，應(yīng)是權(quán)威性的社會(huì)公共安全協(xié)同供給的戰(zhàn)略主導(dǎo)者與能量輸入者。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在社會(huì)公共安全供給中一直致力于人造的“防控網(wǎng)”。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，在政府的絕對(duì)主導(dǎo)和強(qiáng)力推進(jìn)下，這一網(wǎng)絡(luò)在精密性、復(fù)雜性和控制力上達(dá)到了前所未有的程度，并且伴隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)，這種防控網(wǎng)也在不斷升級(jí)，向更加嚴(yán)密、更為精細(xì)的方向發(fā)展。在這一類型的社會(huì)公共安全供給系統(tǒng)中，政府的角色是社會(huì)公共安全供給的絕對(duì)中心和發(fā)號(hào)施令者，且似乎只有不斷地加強(qiáng)政府的這一角色定位和控制力量，才可能更自如地應(yīng)對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和安全危機(jī)。

由于社會(huì)現(xiàn)象的復(fù)雜多變，社會(huì)公共安全系統(tǒng)無(wú)法在自組織概念框架內(nèi)進(jìn)行微觀解析，但在足夠抽象的水平上，可以從宏觀上把握這一系統(tǒng)的定位及其基本規(guī)律。因此，政府的角色應(yīng)由安全體系的建造者轉(zhuǎn)為安全要素的發(fā)現(xiàn)者、引導(dǎo)者和實(shí)現(xiàn)者，這一角色轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)有賴于政府對(duì)自組織體系的深刻理解和高度重視。雖然人造系統(tǒng)和自組織系統(tǒng)之間存在差異，但在一定條件下，兩者并非毫無(wú)聯(lián)系。正如哈肯所言，人可以這樣來(lái)構(gòu)造系統(tǒng)：通過(guò)適當(dāng)?shù)募s束，系統(tǒng)便能以自組織形式產(chǎn)生特定的功能［2］。在社會(huì)公共安全供給中，政府更為重要的使命是構(gòu)造這樣的社會(huì)公共安全供給體系：以戰(zhàn)略主導(dǎo)者的角色通過(guò)適當(dāng)?shù)募s束、引導(dǎo)與控制，使社會(huì)以自組織形式產(chǎn)生社會(huì)公共安全供給功能，并通過(guò)能量輸入者的角色使這種功能在沒(méi)有外在強(qiáng)加力量的狀況下不斷延續(xù)和發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾方面：塑造科學(xué)安全觀，奠定社會(huì)信任基礎(chǔ)；建立公共安全協(xié)同組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)安全項(xiàng)目式協(xié)同；按照相關(guān)安全法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全供給的主導(dǎo)與有效規(guī)制；制定安全的相關(guān)主體協(xié)同供給相關(guān)激勵(lì)政策，并為其提供所需的物質(zhì)與制度保障；建立與完善公共安全供給的信息網(wǎng)絡(luò)與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共安全狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等。

再次，契約授權(quán)與賦能授權(quán)相結(jié)合的賦權(quán)方式轉(zhuǎn)變。就社會(huì)公共安全供給中的授權(quán)而言，應(yīng)從單純契約授權(quán)向更具靈活性的契約授權(quán)與賦能授權(quán)相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。契約授權(quán)因其規(guī)范性、專門化、穩(wěn)定性和可預(yù)見性更易被公共部門所接受，但在管理實(shí)踐中，也易出現(xiàn)刻板、過(guò)度控制、適應(yīng)性等方面的問(wèn)題。管理學(xué)中的賦能授權(quán)理論源于對(duì)企業(yè)中管理方式的研究，即改變“命令—控制”式管理方式，通過(guò)以結(jié)果為導(dǎo)向的權(quán)力下放，賦予員工額外的權(quán)利參與決策，以消除妨礙工作的種種障礙。這種賦能授權(quán)的目的是通過(guò)有計(jì)劃的、逐步推進(jìn)的指導(dǎo)，使員工逐漸減少對(duì)管理者依賴而獨(dú)立完成任務(wù)，并在這一過(guò)程中產(chǎn)生相應(yīng)的使命感與成就感。

在社會(huì)公共安全供給體系中，賦能授權(quán)的實(shí)質(zhì)是通過(guò)目標(biāo)導(dǎo)向的項(xiàng)目式安全管理，促使社會(huì)公共安全供給的相關(guān)主體參與安全決策，按照社會(huì)公共安全需求，以結(jié)果為導(dǎo)向的提供自組織式安全服務(wù)。作為社會(huì)公共安全最核心主體的政府，其主要作用應(yīng)是多類型社會(huì)公共安全供給的設(shè)計(jì)者與組織者，并在供給過(guò)程中提供持續(xù)穩(wěn)定的資源與能量。在具體地實(shí)現(xiàn)安全供給目標(biāo)的途徑上，通過(guò)制度與政策支持機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)中的多元而廣泛的社會(huì)公共安全供給主體參與，根據(jù)本地實(shí)際具體選擇實(shí)現(xiàn)路徑，并在這一過(guò)程中提升相關(guān)主體的安全供給使命感與安全供給實(shí)踐能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)協(xié)同供給。

三、基于協(xié)同供給模式對(duì)城市社區(qū)安全供給的審視

從根本意義上說(shuō)，由于安全產(chǎn)品的特征性，社區(qū)公共供給會(huì)影響社區(qū)范圍內(nèi)的每個(gè)組織及個(gè)人。如果能在社區(qū)范圍內(nèi)，建立起由相關(guān)主體主動(dòng)參與的社區(qū)安全自組織協(xié)同模式，將能實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共安全協(xié)同供給?；趨f(xié)同供給模式的城市社區(qū)安全供給，見圖3。

圖3 社區(qū)公共安全供給中的主體間協(xié)同治

當(dāng)前社區(qū)公共安全供給中存在的問(wèn)題與差距表現(xiàn)在以下三方面：

首先，自組織式主體間結(jié)構(gòu)難以形成。在社區(qū)層面，基層政府是社區(qū)安全供給的絕對(duì)核心，安全領(lǐng)域的企業(yè)、社區(qū)自治組織、公民個(gè)人等其他主體處于從屬地位。而安全執(zhí)法權(quán)主要集中在公安機(jī)關(guān)及人民警察。由于社區(qū)層面擁有執(zhí)法權(quán)的警力十分有限，作為社區(qū)公共服務(wù)供給主體的政府與公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)，通過(guò)聘用制的方式雇傭輔助人員，從而實(shí)現(xiàn)更完善的社區(qū)服務(wù)供給。此外，還有安全企業(yè)、安全自治組織與公民個(gè)人。而公安機(jī)關(guān)—輔助警力—松散社會(huì)主體之間是自上而下的命令服從關(guān)系，雙向交流與溝通不足。輔助警力基本從屬于公安機(jī)關(guān)，在實(shí)踐中，民警“帶領(lǐng)”的范圍界定不清晰，參與執(zhí)法的方式、限定條件、程序模糊，當(dāng)由于輔助警力素質(zhì)不高在輔助執(zhí)法過(guò)程中造成不良后果時(shí)，其責(zé)任問(wèn)題就很難認(rèn)定。而作為重要主體的社區(qū)居民個(gè)體及自發(fā)形成的組織，在犯罪預(yù)防與安全預(yù)警等方面也很難形成持續(xù)的自發(fā)集體行動(dòng)。

其次，政府的絕對(duì)管控角色導(dǎo)致社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)的權(quán)責(zé)困境。在社區(qū)安全供給中，政府所扮演的是以行政命令為主要方式的絕對(duì)管控角色，而非戰(zhàn)略主導(dǎo)者與能量輸入者的權(quán)威角色。這直接導(dǎo)致社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)的角色困境。社區(qū)安全供給公權(quán)力主體中包括政府及公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)構(gòu)、安監(jiān)部門等多方面的協(xié)同行動(dòng)者，由于其主要以派出機(jī)構(gòu)為主體實(shí)施社區(qū)安全供給，即在社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)之上，有多個(gè)機(jī)構(gòu)從多個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行安全領(lǐng)域的資源供給和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而這些行動(dòng)者間卻不是簡(jiǎn)單的二元鏈條關(guān)系。社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)既要服從上述主體的多重任務(wù)安排，并將任務(wù)的完成情況作為相關(guān)考核的主要依據(jù)，同時(shí)又要為本社區(qū)向上述主體爭(zhēng)取更多的資源，特別是在“安全問(wèn)題一票否決”的政策導(dǎo)向下，決定了社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)的安全領(lǐng)域的工作主要是對(duì)上負(fù)責(zé)，并作為公權(quán)力代表按照其指令與社區(qū)內(nèi)其他相關(guān)主體進(jìn)行安全協(xié)作。社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)本應(yīng)成為社區(qū)安全供給的核心，卻在安全供給中陷入“等待授權(quán)才能工作”的狀態(tài)。社區(qū)黨支部與社區(qū)委員會(huì)在承擔(dān)了大量的社區(qū)公共安全供給的事務(wù)性工作的同時(shí)，卻沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)責(zé)能力，使其在與保安類安全企業(yè)、群眾性安全自治組織等其他社區(qū)安全供給主體交互過(guò)程中，既不能完全作為公權(quán)力的代表，也不是完全的自治性組織，這種角色不清與地位尷尬易出現(xiàn)責(zé)任難題。

再次，對(duì)社會(huì)主體的賦能授權(quán)不足影響協(xié)同建設(shè)。以安全管控為由限制社會(huì)組織的建立和發(fā)展，控制社會(huì)組織參與社會(huì)公共安全供給的渠道，易造成社會(huì)公共安全領(lǐng)域的社會(huì)協(xié)同困難。目前社區(qū)安全的參與困境主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社區(qū)居民的參與意愿不足與參與網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，社會(huì)信任度在降低，難以形成有效集體行動(dòng)。與此同時(shí)，我國(guó)公民參與網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)，且公民參與網(wǎng)絡(luò)以“垂直”為主，故難以形成有影響力的基于密切橫向互動(dòng)的公民參與網(wǎng)絡(luò)?！熬用裎瘑T會(huì)的行政化直接導(dǎo)致了居民參與意識(shí)的缺失……我國(guó)城市社區(qū)普遍存在的一個(gè)事實(shí)是：居民的主要社會(huì)活動(dòng)幾乎都不在社區(qū)之中，社區(qū)的職責(zé)僅在于處理那些單位之外的剩余事情?！保?］二是我國(guó)的第三部門發(fā)展面臨因過(guò)度依賴政府等公共組織而導(dǎo)致獨(dú)立性缺乏、社會(huì)權(quán)威性與公信力不足等較為突出的困難。對(duì)于社會(huì)公共安全領(lǐng)域的社會(huì)組織尤其如此。與其他領(lǐng)域相比，這一領(lǐng)域的社會(huì)組織成立大多由政府組織或主導(dǎo)，其資源分配也基本上在政府主導(dǎo)下進(jìn)行。即，將社區(qū)組織、安全志愿者組織、社會(huì)相對(duì)弱勢(shì)群體或安全行業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)納入政府社會(huì)管理綜合治理的框架內(nèi)，社會(huì)主體在安全供給中只起協(xié)助與輔助作用，沒(méi)有給予社會(huì)主體相應(yīng)的賦權(quán)，組織運(yùn)行的自主性也受到限制，無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)安全供給責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共安全協(xié)同供給，不可能直接全面鋪開，應(yīng)從特定地域（如社區(qū)安全、校園安全等）和特定領(lǐng)域（如犯罪預(yù)防、刑事案件偵查、流動(dòng)人口管理等）的選擇及規(guī)劃設(shè)計(jì)開始，在社會(huì)范圍內(nèi)逐漸形成多個(gè)安全協(xié)同網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，共同筑就社會(huì)公共安全網(wǎng)絡(luò)。具體來(lái)說(shuō)，以社區(qū)為例，首先，由基層政府及警務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃與能量輸入，由社區(qū)委員會(huì)組織實(shí)施，鼓勵(lì)各社區(qū)依據(jù)本社區(qū)安全實(shí)踐建立由相關(guān)主體參與的協(xié)商合作式的社區(qū)安全自組織體系，通過(guò)法規(guī)或政策確定相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和基本合作形式，如建立常態(tài)化社區(qū)安全聯(lián)席會(huì)議制度，社區(qū)安全重大事務(wù)聽證制度，建立社區(qū)安全網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等；其次，在安全管理仍由政府主導(dǎo)的前提下，將社區(qū)安全自組織網(wǎng)絡(luò)作為授權(quán)對(duì)象，賦予其一定的安全監(jiān)管權(quán)和安全項(xiàng)目決策權(quán)，在對(duì)社區(qū)內(nèi)與安全相關(guān)的各類信息平臺(tái)建設(shè)基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與評(píng)估，根據(jù)安全問(wèn)題的實(shí)際充分發(fā)掘可參與安全協(xié)同的潛在第三方，通過(guò)縝密的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，運(yùn)用說(shuō)服和激勵(lì)等多種方式授權(quán)或委托第三方參與社區(qū)安全治理；最后，政府要設(shè)計(jì)由社區(qū)居民、社區(qū)安全自治組織、輔助警力、保安類企業(yè)組織共同參與的社區(qū)安全自組織溝通平臺(tái)。努力使社區(qū)委員會(huì)逐漸成為自組織安全供給網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)者、維護(hù)者與管理者；賦予輔助警力在特定情境下的部分參與執(zhí)法的權(quán)力，參與社區(qū)安全自組織網(wǎng)絡(luò)；賦予安全自治組織更多的安全項(xiàng)目策劃與實(shí)施自主權(quán)，政府通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估并給予相應(yīng)資源，提升其行動(dòng)能力，由此通過(guò)協(xié)同效應(yīng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

［1］徐志國(guó)，馬蕾.難以擺脫的行政化——城市社區(qū)自治改革的困境初探［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（6）：69-73.

［2］H.哈肯.信息與自組織［M］.郭治安，譯.成都：四川教育出版社，2010：18.

［3］楊淑琴，王柳麗.國(guó)家權(quán)力的介入與社區(qū)概念的嬗變——對(duì)中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的理論反思［J］.學(xué)術(shù)界，2010，（6）：167-173+287.

（責(zé)任編輯：于健慧）

D630.8

A

1005-460X（2015）03-0029-04

2014-12-11

國(guó)家自然科學(xué)基金2012年度面上項(xiàng)目“整體政府視角下的中國(guó)政府跨部門協(xié)同機(jī)制研究”（71173004）；江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“創(chuàng)新社會(huì)管理中江蘇社區(qū)安全第三方協(xié)同路徑研究”（2013SJD630012）；江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目；江蘇警官學(xué)院科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目資助；海南省高等學(xué)?？茖W(xué)研究專項(xiàng)項(xiàng)目（Hnkyzy-201404）

錢潔（1980—），女，江蘇南京人，管理學(xué)博士，副教授，從事公共管理與公共政策研究；徐艷晴（1980—），女，浙江寧波人，副教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后，從事行政理論與實(shí)踐、績(jī)效管理研究。