陸曉文

0 引言

推演2040年上海公共服務(wù)發(fā)展趨勢，要總結(jié)改革開放后的幾個重要事實：一是經(jīng)濟發(fā)展本身及水平并不一定與社會發(fā)展與水平提高同步，科學(xué)技術(shù)提高與新生產(chǎn)方式的形成帶來的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整會導(dǎo)致更高的效率，但同時也可能帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后失業(yè)等一系列社會問題；二是市場趨利特性并不能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果進行全民共享，而公共服務(wù)是實現(xiàn)這一目標(biāo)的最普遍手段；三是市場經(jīng)濟的條件下，不同社會階層間的利益不一致性必定存在。彌合、修補、調(diào)整不同社會群體間的利益以實現(xiàn)社會關(guān)系和諧是公共產(chǎn)品存在的理由；四是市場競爭性要求進入經(jīng)濟活動的機會公平和退出后人們基本生活水平的維持，在經(jīng)濟領(lǐng)域之外的公共產(chǎn)品提供及其種類全面尤為重要；五是民生整體生存是經(jīng)濟發(fā)展的目的，中國經(jīng)濟發(fā)展具有特定的政治意義與價值追求，即具有預(yù)先的政治目標(biāo)設(shè)定與明確的社會收益對象。

由此結(jié)論是，社會發(fā)展目標(biāo)設(shè)定的前提條件與經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)設(shè)定的前提條件有本質(zhì)的不同，衡量的標(biāo)準(zhǔn)也不同。很多非經(jīng)濟因素，如社會穩(wěn)定、社會凝聚力、和諧的社區(qū)生活以及功能完整的家庭等，是具有社會投資作用的一種資源配置手段，不僅促進社會公平，對經(jīng)濟效率也有重要貢獻；如相反，不僅會帶來高昂的社會成本，更會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生廣泛和長遠的負面影響。

本研究設(shè)計在這樣的前提下展開，并作為研究結(jié)論的前提依據(jù)。

1 決定社會公共服務(wù)的主要因素分析

在推測2040年上海社會公共服務(wù)體系構(gòu)成及其作用，可以確定的有關(guān)影響主要因素分為5大方面，即國家政治與社會價值因素、國家相關(guān)體系結(jié)構(gòu)因素、人口與社會階層結(jié)構(gòu)因素，上海行政與社區(qū)結(jié)構(gòu)空間因素、管理技術(shù)因素等，具體如下：

1.1 國家政治與社會價值因素

目前中國城市發(fā)展和社會管理的預(yù)測設(shè)計中，往往以國外發(fā)達國家主要城市的現(xiàn)狀與發(fā)展作為直接參照的模本。而世界性大城市都鑲嵌在特定的社會結(jié)構(gòu)和國家結(jié)構(gòu)之中，是政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的重要構(gòu)成部分。持久、穩(wěn)定，尤其是其中的核心價值往往恒定不變，其社會公共服務(wù)體系的建構(gòu)模式因為國家政治理念與文化價值的不變并長期穩(wěn)定。

在相當(dāng)長時間內(nèi)中國的基本政治結(jié)構(gòu)與社會價值處于變化和不穩(wěn)定的狀態(tài)，這個狀況近10年來發(fā)生了重大變化，并在3個層次上為設(shè)計未來中國社會的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)：其一是“和諧社會”、“社會建設(shè)”、“民生為本”、“社會治理”、“法治社會”等重大決定的出現(xiàn)，為建設(shè)長治久安、國富民強、安居樂業(yè)的國家奠定了正確的政治取向；其二是社會主義核心價值觀在國家、社會和個體層面上為社會和城市的全面發(fā)展提供了基本的價值基礎(chǔ)；三是最近國家政府提出的城鄉(xiāng)一體化、戶籍制度與社會保障制度的一系列設(shè)計及措施，為未來上海公共服務(wù)與社區(qū)管理的具體實現(xiàn)路徑提供了實際操作設(shè)計的藍本與指南。

因此，上海未來30—50年的發(fā)展，要把上海的發(fā)展建筑在一個具有高度認(rèn)同、延時恒久、民心所向、政社一致的價值基礎(chǔ)上來，并由此設(shè)計一個具有長期穩(wěn)定、高度適應(yīng)、富有效用和符合民意的社會公共服務(wù)體系。

1.2 國家相關(guān)體系結(jié)構(gòu)因素

公共產(chǎn)品的種類與提供方式是一個國家執(zhí)政內(nèi)容的主要組成部分，是現(xiàn)代國家的主要標(biāo)志。目前，重大社會保障制度，如教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老和貧困救濟等一系列方面建立由國家統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的局面已經(jīng)開始推進，城鄉(xiāng)一體化、戶籍制度的調(diào)整、稅收機制的改進、保險基金繳納、個人獨立賬戶建立等都是其前奏，以國民公民身份獲得均等基本公共服務(wù)的時刻為時不遠。這個工作在中國國家層面上剛剛開始并在設(shè)計實驗中。這樣的取向與意圖會在未來極大地或者根本性地影響上海公共服務(wù)體系的內(nèi)容構(gòu)成與推行方式，甚至影響上海財政結(jié)構(gòu)、稅收制度、居住準(zhǔn)入、信息收集、條件核準(zhǔn)等眾多重大方面與事務(wù)。因此，在關(guān)注未來上海發(fā)展特性的同時，在公共服務(wù)體系建設(shè)和社區(qū)發(fā)展等方面，當(dāng)前尤其要關(guān)注國家“動作”。

1.3 人口與社會階層結(jié)構(gòu)因素

人口總數(shù)及其構(gòu)成是影響公共服務(wù)的重要因素。因此，在設(shè)計與預(yù)測未來30—50年的社會公共服務(wù)體系時，不僅要看到未來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)可能導(dǎo)致的結(jié)果，更要看到以往改革開放構(gòu)成中沉積的眾多社會問題需要解決與處理。甚至從某種意義上講，在未來20年左右的時間中，即在2040之前，公共服務(wù)體系與社區(qū)管理的“補缺”是一項更為重要的任務(wù)。公共服務(wù)產(chǎn)品的設(shè)計與提供在任何時候、任何地方，都是社會利益調(diào)節(jié)的主要工具，也是緩解社會矛盾與沖突的重要手段，以往由于各種原因?qū)е碌牟缓侠砝娣只透窬制惹行枰侠碚{(diào)整與重建。沒有這樣的一個過程，任何理想化的設(shè)計都是沒有現(xiàn)實基礎(chǔ)與實現(xiàn)前提的。承前啟后是設(shè)計未來上海公共服務(wù)體系與社區(qū)管理的基本條件。

1.4 行政與社區(qū)結(jié)構(gòu)空間因素

一切公共產(chǎn)品的提供與實現(xiàn)都需要通過一定的機構(gòu)與程序，需要必要的財政資源與人力資源，在一定的空間區(qū)域管控。發(fā)達國家與城市的公共產(chǎn)品提供與實現(xiàn)都具有明確邊界的空間劃分與職能確定，這樣的制度往往長期不變。上海實際的行政空間劃分發(fā)生了重大的變化，這樣的變動實屬罕見。如城市社區(qū)的公共服務(wù)財政來源與農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)財政來源不一致，導(dǎo)致了上海各區(qū)縣甚至社區(qū)基本公共服務(wù)內(nèi)容的明顯差異，這樣的狀況被形容為“碎片化”。在國家確定在公共服務(wù)均等化與社會建設(shè)等方面推進的目標(biāo)，上海均需要一個相對穩(wěn)定的空間劃分，以確定社區(qū)職能，統(tǒng)一資源配置，確定行為主體，這樣統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系才能推行。這是未來上海建設(shè)統(tǒng)一基本公共服務(wù)體系并與國家制度接軌的必要準(zhǔn)備。

1.5 提供公共服務(wù)的技術(shù)手段與方法

公共產(chǎn)品的類型與提供渠道，在發(fā)達國家和城市中具有多樣化的特點。在中國，公共產(chǎn)品的設(shè)計與提供主要通過行政渠道或機構(gòu)實現(xiàn)，目前大量的有關(guān)事務(wù)由政府委托居委會、村委會等社區(qū)機構(gòu)實現(xiàn)。政府購買服務(wù)等形態(tài)的出現(xiàn)，為社會組織加入公共服務(wù)的提供創(chuàng)立了有利條件。非政府、非盈利的社會公益組織的出現(xiàn)，也已成為中國實現(xiàn)一部分公共服務(wù)的現(xiàn)實路徑。“社會治理”概念的出現(xiàn)，表明中國政府已經(jīng)認(rèn)可在公共產(chǎn)品提供和實現(xiàn)路徑的多樣化。在未來的上海基本公共服務(wù)提供與實現(xiàn)的方式上，非行政的社會渠道是一個極端重要的角色。

在公共產(chǎn)品提供和實現(xiàn)的技術(shù)手段上，一定程度上將改變未來公共服務(wù)的實現(xiàn)方式甚至機構(gòu)設(shè)置。在很大程度上，數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展在公共服務(wù)未來可能實現(xiàn)3個突破：空間突破，即公共服務(wù)中的眾多內(nèi)容提供沒有地域限制；實景突破，以往醫(yī)療診斷、教育授課、救濟登記等原來需要面對面的工作，今后可以在線上實現(xiàn)大部分的需求；行政突破，實時數(shù)據(jù)采集、推進、核對的實現(xiàn)將突破某一公共產(chǎn)品提供、實現(xiàn)、檢查由單一對口行政機構(gòu)實施的狀況，社會保障中的多數(shù)工作如各種救濟、失業(yè)登記、住房保障等事務(wù)，可以通過統(tǒng)一的基本公共服務(wù)機構(gòu)一站式解決。

2 影響未來公共服務(wù)發(fā)展主要因素預(yù)測估計

在未來的20多年中，以上的相關(guān)因素將發(fā)生重大或根本的改變，而且其中的一些改變或者趨勢是必然的，這些趨勢與變化同時將影響中國和上?；竟卜?wù)體系，在關(guān)注現(xiàn)實的同時關(guān)注未來，瞻前顧后、統(tǒng)籌兼顧，以下是未來發(fā)展的一些重要趨勢的特點。

2.1 影響未來公共服務(wù)與社區(qū)發(fā)展的人口因素預(yù)測

（1）外來人口將成為上海勞動力的主體組成部分

2013年，本市“四上”單位戶數(shù)為35 033戶，“四上”單位從業(yè)人員（以下簡稱“從業(yè)人員”）650.04萬人。其中，外省市戶籍從業(yè)人員（以下簡稱“外來從業(yè)人員”）332.86萬人，占全部從業(yè)人員的51.2%；女性從業(yè)人員235.39萬人，占36.2%①除特別注明外，本文中的數(shù)據(jù)均來自上海市統(tǒng)計局網(wǎng)站的調(diào)查公報。。如果將非“四上”與自主擇業(yè)的人員計算在內(nèi)，上海已經(jīng)有70%以上的勞動力為外來人員。上海未來的20—30年中，上海的主體勞動力是外來人員的狀況長期不會改變，比例在2040年可能達到85%以上。這樣的局面將根本改變上海的人口構(gòu)成，并根本影響或決定未來上?；竟卜?wù)的財政來源和使用對象。另一方面，由于國家推行的城鄉(xiāng)一體化與統(tǒng)一基本公共服務(wù)的政策，國家范圍的個人賬戶的設(shè)立與使用在未來的10—15年內(nèi)會建立起來，財政上的支付轉(zhuǎn)移實現(xiàn)等將使得未來基本公共服務(wù)的提供方式與實現(xiàn)方式與今天完全不同。以區(qū)域戶籍人口為主要對象的基本公共服務(wù)體系的運行方式將根本改變，這也將會是基本公共服務(wù)系統(tǒng)的重大改變內(nèi)容之一。

（2）城市戶籍人口老齡化在2020年左右增加至峰值

上海目前已經(jīng)進入戶籍人口老齡化的高峰期，上世紀(jì)60年代出生的人員在2020年左右全部進入老齡化，屆時上海戶籍人口的老齡人口比例將逐漸達到歷史最高。根據(jù)上海目前人均預(yù)期壽命82歲左右進行判斷，這個高峰將延續(xù)至2040年左右并開始逐步下降。由于時代原因，上世紀(jì)60年代出生的人文化教育程度普遍不高，多為一般產(chǎn)業(yè)工人，退休后經(jīng)濟收入較低，后代多為獨生子女，其養(yǎng)老與醫(yī)療問題將成為上?；竟卜?wù)的重要內(nèi)容。值得關(guān)注的是，此時在上海繳納各種公共服務(wù)保障基金的主體是外來人員，同時也是國家建立統(tǒng)一社會保障的關(guān)鍵時機。屆時中國、上海的財政構(gòu)成與支出方式將會有極大的改變。

（3）上海常住人口的老齡化水平在15%—18%

上海和長三角地區(qū)是全國吸引人口進入的重點地區(qū)，到2040年時，上海常住人口超過3 000萬完全可能。由于今后上海戶籍人口本身不能解決人才與勞動力的問題，不同的需求將導(dǎo)致人口的繼續(xù)進入。到2040年，擁有上海居住權(quán)利和自然流入的非原上海戶籍人口要占到85%以上，上海老年人口比例大致在18%。此時上海戶籍人口老齡化程度從頂點上開始減弱，老齡化問題嚴(yán)重性趨于減弱。由于該時全國基本社會保障等公共服務(wù)統(tǒng)一制度已經(jīng)建立，新的財政征集與支付體系已經(jīng)運行，上海的地方財政中這方面的壓力大大減輕。而最大的壓力可能發(fā)生在未來的15年之內(nèi)，其間保持外來青壯年人口的一定數(shù)量，維持上海公共服務(wù)支出的財政來源，是一個關(guān)鍵性的戰(zhàn)略任務(wù)。

（4）外來人員及“新上海人”成為上海經(jīng)濟、社會和文化活動的主體

上海每年有30萬左右的人在通過各種條件后獲得上海戶籍和長期居住許可，這個人群主要以高學(xué)歷、高技術(shù)等中青年人員構(gòu)成。據(jù)不完全統(tǒng)計，歷年來這樣的人員構(gòu)成的總數(shù)已經(jīng)接近300萬。這樣的趨勢在未來的幾十年中會延續(xù)。屆時，這部分人及他們的子女與親屬將成為上海經(jīng)濟、社會、文化等活動的主體。目前上海義務(wù)教育階段在校學(xué)生總體來說非本地戶籍人口所占比例在不斷增加，2009年是38%，2012年是45%。到2040年，義務(wù)教育中非上海戶籍人員的子女可能超過60%。可以肯定，2040年中國已經(jīng)建成全國統(tǒng)一的義務(wù)教育制度，根據(jù)地區(qū)劃分的教育隔離制度已經(jīng)取消，中專技校、職業(yè)學(xué)校等甚至已經(jīng)成為義務(wù)教育的一部分。這樣的狀況可能在醫(yī)療、住房等方面同時出現(xiàn)。

2.2 影響未來公共服務(wù)與社區(qū)發(fā)展的社會結(jié)構(gòu)因素預(yù)測

除了一般意義上的人口結(jié)構(gòu)，社會結(jié)構(gòu)對未來公共服務(wù)體系和社區(qū)發(fā)展也有至關(guān)重要的影響。作為社會經(jīng)濟利益分配調(diào)節(jié)主要手段的公共服務(wù)，對不同人群的意義與作用也是不同的。未來主要的上海社會結(jié)構(gòu)的狀況預(yù)測如下：

（1）最富裕人群占上海人口比例的10%左右

在2040年的上海，最為富裕的社會階層在上海可能占到10%，他們不一定擁有上海戶籍或居住許可，但較長時間居住在上海，其生活質(zhì)量完全可以通過市場解決，而穩(wěn)定的政治狀態(tài)、有序的法治秩序、良好的治安條件、公平的經(jīng)濟規(guī)則和優(yōu)良的生活環(huán)境對于他們可能顯得更為重要。

（2）中高收入階層的比例為40%左右

所謂中等收入階層，是指這個群體的收入比全上海當(dāng)時社會平均收入高出50%—150%的群體，這個群體大致受過高等教育，就業(yè)穩(wěn)定，生活處于小康以上水平，可以在市場中為子女選擇較好的教育資源，適當(dāng)狀況下在市場條件下選擇醫(yī)療或養(yǎng)老資源。但他們的養(yǎng)老及退休以后的生活往往還依靠就業(yè)時期的繳費與積蓄。因此基本公共服務(wù)對他們而言是一種長期的保險與保障。

（3）中低收入階層的比例為40%左右

2040年有40%左右的人群的收入水平在當(dāng)時社會平均收入左右或相當(dāng)，較低的收入大約為當(dāng)時平均收入的70%。他們的日常生活大致無憂，但無法自主選擇醫(yī)療資源與養(yǎng)老條件，他們的子女需要依靠義務(wù)教育或相關(guān)支持，社會基本公共服務(wù)對這個群體而言是生存的必要構(gòu)成部分與體面生存的基本保證。

（4）最低收入及需要救濟的人數(shù)比例大致為10%

任何一個社會和城市都有這樣一個群體的存在，產(chǎn)生這個群體的原因多樣。這個群體的收入比例在屆時上海平均水平的50%以下，或者在平均水平的30%左右。這些家庭中往往有年老體弱者，就業(yè)困難，生活即生存，在子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等眾多方面依賴基本公共服務(wù)的提供與保障，甚至依賴社會救濟。

（5）上海戶籍人口老齡化群體平均收入將低于全市平均收入

如果2040年中國或者上海的退休年齡沒有變動，80后也將在該年月步入退休行列。但如果那時的退休年齡延遲到65以上，70后的一部分和60后都將退休。這意味著原先比較一致的退休待遇與支付方式趨向復(fù)雜化。此時改革開放前30年就業(yè)人員基本退出工作行列。改革開放30年中的工資制度相對混亂，缺乏穩(wěn)定的增長機制，同時不同行業(yè)，如事業(yè)單位、公務(wù)員單位和企業(yè)單位的退休待遇高度分化。屆時在上海的退休人員將成為低收入的主要群體，其主要構(gòu)成人員的收入將普遍低于當(dāng)時上海的人平均收入。鑒于目前中國剛剛開始的收入分配調(diào)整，今后25年中退休的人員，基本保障性的公共服務(wù)，如養(yǎng)老、醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)等成為生活質(zhì)量的主要保證。

（6）完全市場途徑的教育、醫(yī)療等人口大致為15%，半市場化為30%左右

2040年，完全可以不依靠基本公共服務(wù)而實現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會群體的總量大約占上海人口的15%；半市場化的群體，在就業(yè)期間的狀況下比例大約為40%；其余部分人群在解決這些問題上大部分或全部依賴基本公共服務(wù)體系。

2.3 城鎮(zhèn)居住、交通、信息發(fā)展影響公共服務(wù)發(fā)展的預(yù)測

（1）房屋產(chǎn)權(quán)擁有比例較高，房屋租賃成為獲得居住的主要方式

目前上海戶籍人口中有80%左右的家庭擁有一套以上的房屋產(chǎn)權(quán)。到2040年，上海擁有房屋產(chǎn)權(quán)家庭在全部人口中的比例在70%以下②數(shù)據(jù)來自上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所的有關(guān)調(diào)查。。因為從目前開始，上海房屋價格的上升使得外來人員和新上海人獲得房屋產(chǎn)權(quán)的可能性逐漸減少，而上海戶籍人口在全部人口中的比例也逐年下降，“421”家庭結(jié)構(gòu)使得相當(dāng)部分的人可以成為“以房養(yǎng)生”的人群。而外來人員在上海的居住形式將越來越傾向于租賃，房屋租賃獲得的收入將成為上海戶籍人員的重要收入來源。房屋租賃管理將成為具有重要公共產(chǎn)品性質(zhì)的政策安排。

（2）交通的便利與速度使得上海城市的空間進一步壓縮

上海公共交通建設(shè)快速發(fā)展，使得上海的空間概念發(fā)生巨大變化。戶籍所在地和居住所在地分離的現(xiàn)象顯得越來越明顯，社區(qū)人口登記與事實不符的現(xiàn)象也越來越突出，這為一些社會公共服務(wù)信息獲得、提供途徑、結(jié)果檢驗和身份核對等方面帶來了困難。當(dāng)未來外來人員數(shù)量增加、居住變動頻繁、戶籍制度改變后，各種公共服務(wù)準(zhǔn)入、提供、核對的問題將進一步突出。

（3）通訊技術(shù)和信息獲得方式的巨大進步為未來提供了新的路徑

信息技術(shù)、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等飛速發(fā)展，為解決居住變化和交通形態(tài)帶來的一系列問題提供了技術(shù)解決的可能，為基本公共服務(wù)提供的方式帶來了具有革命性的變化，為跨空間、跨行政、跨行業(yè)進行公共服務(wù)提供了方便。

未來在教育和醫(yī)療等方面，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)使得精品公共課程、遠程診斷等得以實現(xiàn)，這可以使得公共服務(wù)的硬件設(shè)施和人員配備發(fā)生根本的變化。在目前人們越來越熟悉和依賴網(wǎng)絡(luò)的條件下，未來的義務(wù)教育形態(tài)、基層衛(wèi)生醫(yī)療形態(tài)等均會發(fā)生重大變化。

2.4 影響未來基本公共服務(wù)和社區(qū)發(fā)展整體環(huán)境預(yù)測

整體環(huán)境是指在全國或者上海范圍內(nèi)在未來幾年，或者在2040年以前可能或必然發(fā)生的一些制度性變化，這些制度必然會帶來基本公共服務(wù)和社區(qū)發(fā)展的相應(yīng)變化，可以推測的有關(guān)制度變化可能有以下幾個方面：

（1）在推進城鄉(xiāng)一體化制度的同時建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系；

（2）養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、全國基本醫(yī)療支付體系建成并開始執(zhí)行；

（3）國家義務(wù)教育已經(jīng)建成并統(tǒng)一高考，教育實現(xiàn)就讀招生無限制方式；

（4）戶籍制度與居住證制度合并，并將居住證制度作為人口管理制度；

（5）中國和上海人口結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致公共服務(wù)對象與重點發(fā)生變動；

（6）遺產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅等稅收成為中國重要的財政來源；

（7）地方公共服務(wù)費用預(yù)算與使用法制化、常態(tài)化和屬地化；

（8）全國和上海統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的個人、家庭和企業(yè)等信息資料系統(tǒng)已經(jīng)建成；

（9）基本公共服務(wù)準(zhǔn)入、核對等基本工作實現(xiàn)國家統(tǒng)一，跨地區(qū)線上操作；

（10）基本公共服務(wù)國家體制的建立要求確保上海的執(zhí)行能力與實現(xiàn)水平。

其中最關(guān)鍵的方面是：隨著基本公共服務(wù)國家統(tǒng)一制度的積極推進，包括中國公民獲得基本公共服務(wù)水平的均等化、統(tǒng)一化和法定化，上海地區(qū)基本公共服務(wù)內(nèi)容在2040年時間節(jié)點上需要重新設(shè)計。

2012年國務(wù)院頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確了將基本公共服務(wù)分為一般和廣義兩個部分，即基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。該規(guī)劃還明確了每一項基本公共服務(wù)的國家基本標(biāo)準(zhǔn)，同時又提出為鼓勵和倡導(dǎo)長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)基本公共服務(wù)一體化。

在25年后，上海一般性公共服務(wù)應(yīng)該是中國水平最好、覆蓋最全、均等程度最好、內(nèi)容類型最完整，最能體現(xiàn)民生要求的體系，并且是與周邊、全國高度融合的體系。9大基本公共服務(wù)內(nèi)容中的大部分內(nèi)容已經(jīng)成為國家統(tǒng)一制度，國家規(guī)定的基本水平已經(jīng)成為每個符合條件的公民都可享用的一個常態(tài)。上?？筛鶕?jù)實際進行相應(yīng)調(diào)整。到2040年，廣義性基本公共服務(wù)中的眾多內(nèi)容將成為衡量上海基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容甚至是核心內(nèi)容，因為在廣義性基本公共服務(wù)，如交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全等更多地應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣袚?dān)與完成，同時更好地反映出一個地區(qū)的發(fā)展水平與民生特點。2040年上海公共服務(wù)的特點有兩個，一個是在國家統(tǒng)一一般性公共服務(wù)體系在上海執(zhí)行時的屬地調(diào)整以符合上海經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，另一個就是廣義性的基本公共服務(wù)體系，這是重點與核心。

3 2040年上?；竟卜?wù)體系發(fā)展重點與戰(zhàn)略目標(biāo)

鑒于以上表述的上海基本公共服務(wù)的存在現(xiàn)狀、影響因素及其變化趨勢等分析，2040年上?；竟卜?wù)與社區(qū)規(guī)劃的特點、內(nèi)容與性質(zhì)都是建筑在一個發(fā)展過程、結(jié)果上的新的起點。由此推論，2040年前上海公共服務(wù)規(guī)劃的重心與任務(wù)分別有“3大重點”、“3大接軌”和“4大戰(zhàn)略性任務(wù)”。這是2040年的有關(guān)設(shè)計的必要前提與準(zhǔn)備。

3.1 上?；竟卜?wù)的3大重點

目前現(xiàn)在的狀況和未來的發(fā)展趨勢表明，上?；竟卜?wù)的薄弱與不足之處在城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化和實現(xiàn)主體多樣化3個方面。因此在未來10—20年內(nèi)，要實現(xiàn)以下3個重點轉(zhuǎn)移。

（1）公共服務(wù)重點向城郊轉(zhuǎn)移

目前，上海中心城區(qū)一些公共服務(wù)資源高度集中，空間的極度緊張也使得在中心區(qū)域建設(shè)其他公共服務(wù)設(shè)施變得極為困難，人口的過度聚集已導(dǎo)致了眾多社會問題。為延續(xù)實現(xiàn)以往的城市發(fā)展規(guī)劃，同時實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目的，公共服務(wù)重點向上海城郊及更遠地區(qū)的轉(zhuǎn)移顯得更為必要。這些公共服務(wù)包括教育、醫(yī)療、設(shè)施、養(yǎng)老、環(huán)境及商業(yè)規(guī)劃、交通設(shè)施、社會服務(wù)等，同時加強該地區(qū)的社區(qū)建設(shè)、社會組織導(dǎo)入，培育實現(xiàn)推行公共服務(wù)的社會主體。

（2）公共服務(wù)重點向外來人口轉(zhuǎn)移

鑒于外來人口在未來上海經(jīng)濟、社會發(fā)展中的重要地位與作用，從目前開始，公共服務(wù)內(nèi)容設(shè)計與對象要開始向外來人員轉(zhuǎn)移，尤其是在教育、醫(yī)療、失業(yè)救濟、職業(yè)培訓(xùn)與住房保障等方面要以外來人員作為重點加以考慮。由于上海戶籍人員中一般基本公共服務(wù)保障已經(jīng)全覆蓋，需要解決的主要是碎片化與差異性問題，而外來人員則是缺位、排斥、不全等問題。

（3）一般性基本公共服務(wù)向基本與基礎(chǔ)轉(zhuǎn)移

在以往的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與社區(qū)發(fā)展上，“高、大、上”傾向明顯，一些學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)越蓋越大，設(shè)施越來越全、越來越好，一些基本公共服務(wù)福利化傾向蓋過了?；尽⒈Ｉ娴耐械自瓌t。一些郊區(qū)吸收了大量外來民工子弟的中小學(xué)設(shè)施不全、師資缺乏，明顯投入不足；一些社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)設(shè)施簡陋，藥品不全，人員短缺；一些公共養(yǎng)老機構(gòu)由于條件較好，收費低廉而人滿為患，一床難求。在未來的10年中努力要改變這樣的狀況，并在2030年左右建立面向基層、立足基礎(chǔ)、保證基本的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化一般性基本公共服務(wù)體系，在資金投入、設(shè)備配置、人員安排、任務(wù)分工上見到成效。

3.2 上?；竟卜?wù)發(fā)展的3大接軌

根據(jù)全國和上海的發(fā)展趨勢，未來20多年中一定會面臨以下3個方面的任務(wù)，上海應(yīng)爭取在這些方面走在全國之前，并為實現(xiàn)這些接軌做好充分準(zhǔn)備。

（1）公共服務(wù)建設(shè)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化接軌

城鄉(xiāng)一體化，已經(jīng)是國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與現(xiàn)實任務(wù)，農(nóng)村戶籍和城市戶籍的取消、中小城市入戶的開放已經(jīng)意味著這個進程已經(jīng)開始。雖然上海由于特殊原因而暫不納入這個進程，但最終納入的一天一定會到來。相反，上海應(yīng)該利用這個時間差，做好與全國接軌的準(zhǔn)備。第一步，實現(xiàn)上海內(nèi)部公共服務(wù)發(fā)展的一體化建設(shè)，消除上海的城鄉(xiāng)差別；第二步，逐步縮小上海戶籍人員和外來人員在上海的公共服務(wù)差別，尤其在義務(wù)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療等方面，并為未來全國社會保障的統(tǒng)一接續(xù)做好準(zhǔn)備；第三，與長三角周邊地區(qū)逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的跨區(qū)鏈接，在交通設(shè)施、醫(yī)保聯(lián)動、高等教育等方面逐步推開，為建成發(fā)展長三角城市帶奠定基礎(chǔ)、做好規(guī)劃。在這樣的基礎(chǔ)上，為未來上海城市的全面開放長遠謀劃，減少陣痛，實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型統(tǒng)一。

（2）公共服務(wù)與社區(qū)建設(shè)實現(xiàn)與國家和諧發(fā)展接軌

在十八屆三中全會決議的第十一、十二、十三、十四部分都涉及了基本公共服務(wù)與社會治理的具體任務(wù)，這是“兩個一百年”的具體規(guī)劃，也是上?；竟卜?wù)體系和社區(qū)發(fā)展的具體任務(wù)。這里不僅包括城鄉(xiāng)一體化，而且包括了更多、更詳細的國家設(shè)計與目標(biāo)，這都是實現(xiàn)和諧社會、小康社會和現(xiàn)代化社會的具體設(shè)計。因此上海有必要在法規(guī)制定、政策落實、結(jié)構(gòu)調(diào)整、組織落實等方面全面與國家目標(biāo)接軌。在目前中央提出“新常態(tài)”和“法治國家”的背景下，上海應(yīng)該為建立統(tǒng)一穩(wěn)定的國家制度和機制的常態(tài)化而努力，改變重點注重地方發(fā)展和利益的傾向，改革開放中形成的經(jīng)濟分割、利益割據(jù)、地方至上的時代已經(jīng)面臨大調(diào)整的局面。國家統(tǒng)一市場、主要公共政策與管理的時代已經(jīng)到來。

（3）基本公共服務(wù)設(shè)計規(guī)劃與全國一體化、均等化、基礎(chǔ)性接軌

在十八屆三中全會中提到，要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度。推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制。完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，擴大參保繳費覆蓋面，適時適當(dāng)降低社會保險費率。研究制定漸進式延遲退休年齡政策。加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系。健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制。這些方面都是未來20多年中應(yīng)該和必須完成的任務(wù)，這些任務(wù)不僅是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的，而且是全國統(tǒng)一與統(tǒng)籌的。作為中國經(jīng)濟最大的和人口最多的城市，既不能回避這樣的任務(wù)，也不能一蹴而就地完成這樣的任務(wù)，未來20多年就是實現(xiàn)這些目標(biāo)的過程，任務(wù)眾多且艱巨，其中有些任務(wù)甚至可能要在2040年以后繼續(xù)推進。

3.3 上?；竟卜?wù)4大戰(zhàn)略目標(biāo)

未來20多年的時間中，需要逐步推進、計劃實施，在不同的時段有不同的目標(biāo)與任務(wù)，以下4項是必須考慮的任務(wù)，每一項呼應(yīng)鏈接。

（1）補缺：填補由于歷史原因形成的各種空缺

目前上海的基本公共服務(wù)體系和社區(qū)發(fā)展還有眾多缺陷，這樣的狀況應(yīng)該在10—15年內(nèi)解決，如教育資源、醫(yī)療資源分布不均的問題；城鄉(xiāng)公共服務(wù)費用來源的不一致問題；醫(yī)療機構(gòu)的布局與公益性維持；公共信息的收集與共享問題，等等。這些問題需要在不長的時間內(nèi)做出安排或決定，并在全國推行和建立全國統(tǒng)一制度前基本解決這些問題。

（2）均平：減少由于戶籍或身份導(dǎo)致的不平等

發(fā)展成果讓公民共享是一個既定的方針，由于歷史的原因，人們在醫(yī)療、退休收入、養(yǎng)老、社會救濟、住房保障等方面還存在巨大差異。未來要逐步將這些不平等拉平或縮小差距，在制度上避免這樣的問題再度產(chǎn)生。到了2030年以后，由于過去舊制度導(dǎo)致的各種公共服務(wù)不平等狀況的人員將逐步老化并逐步退出社會保障或公共服務(wù)領(lǐng)域，以后的相關(guān)制度體系應(yīng)該是公開、透明、規(guī)則公平，2040年后的公共服務(wù)不合理、不均等和不公平現(xiàn)象趨于消亡。

（3）建制：清理原有各種政策規(guī)定并制定新規(guī)

在國家建制原則與目標(biāo)越來越明確的前提下，原上海制定的有關(guān)一般基本公共服務(wù)的規(guī)章制度與政策規(guī)定中與此不符的內(nèi)容必須糾正或改進，如城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保的區(qū)分與實施應(yīng)該歸一，實現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會保障制度；又如基本醫(yī)療保障的建立，要求目前就醫(yī)模式有所調(diào)整，改變不同層級的醫(yī)療方式，如就診方式與收費標(biāo)準(zhǔn)。在信息采集準(zhǔn)確的前提下，應(yīng)該制定明確的時間表與路線圖，區(qū)別對待不同人群，直至全國新制度的全面推進與實行。

（4）布局：搭建完善公共服務(wù)發(fā)展體系

以上的所有準(zhǔn)備和工作都是為了做一個“局”，即融入、實現(xiàn)國家統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系與社區(qū)發(fā)展。這個局包含兩個方面：為與國家政策接軌布局，與周邊地區(qū)城市的布局配套；為上海均等化社會保障布局，逐步統(tǒng)一公共服務(wù)體系。

只有實現(xiàn)了這樣的布局，上海和中國公共服務(wù)體系的“新常態(tài)”才能出現(xiàn)。

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