單衛(wèi)靜 孫龍存

（江蘇師范大學(xué)教育學(xué)部）

眾所周知，美國(guó)的教育事業(yè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，雇傭了300多萬人，每年開支大約2000億美元，集聚的固定資本超過10000億美元。在這個(gè)工業(yè)極其發(fā)達(dá)的國(guó)家中，國(guó)家建設(shè)的好壞與普及教育的質(zhì)量高低密切相關(guān)。然而由于之前的城市化進(jìn)程較快，人們帶著對(duì)交通和空氣質(zhì)量等的不滿進(jìn)行了由城市向農(nóng)村的大遷移。到了1980年，美國(guó)的農(nóng)村人口已迅速達(dá)總?cè)丝跀?shù)量的四分之一。城鄉(xiāng)之間的差距隨之出現(xiàn)，從而勢(shì)必影響教育的發(fā)展。據(jù)美國(guó)教育部的數(shù)據(jù)，當(dāng)前美國(guó)有960萬名學(xué)生就讀于農(nóng)村公立學(xué)校，約占整個(gè)國(guó)家在校公立學(xué)生人數(shù)的20%。作為教育體制中重要的一部分，農(nóng)村初等教育所面臨的問題日漸加劇，存在于教育中的缺失日益突出。

一、美國(guó)農(nóng)村初等教育的現(xiàn)狀

據(jù)美國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表明，美國(guó)農(nóng)村小學(xué)占全國(guó)總數(shù)量的13%以上，農(nóng)村學(xué)校的小學(xué)生占全國(guó)小學(xué)生數(shù)量的20%，其中超過45%的學(xué)生就讀于小規(guī)模的農(nóng)村學(xué)校。由于統(tǒng)計(jì)方法、歸類問題，其他報(bào)告中公布的農(nóng)村學(xué)校及學(xué)生數(shù)量比例甚至更高。不僅是這些數(shù)字，農(nóng)村學(xué)校的小規(guī)模特點(diǎn)所潛在優(yōu)、劣勢(shì)，以及農(nóng)村學(xué)校在滿足聯(lián)邦政府《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案實(shí)施過程中所面臨的挑戰(zhàn)等問題，已經(jīng)使教育工作者意識(shí)到，農(nóng)村初等教育不可忽視，必須投入更多的關(guān)注，并應(yīng)在政策上給予大力支持。

法律哲學(xué)家布魯斯·A·阿克曼在一部題為《自由國(guó)度的社會(huì)公正》的專著中提出，一個(gè)國(guó)家的學(xué)校教育應(yīng)分為兩個(gè)階段實(shí)施：初等教育階段，其教育任務(wù)在于切實(shí)補(bǔ)充并保證學(xué)生家長(zhǎng)的價(jià)值觀與態(tài)度；中等教育階段，學(xué)生接受由國(guó)家所提供的教育，從而使自身所處的環(huán)境以及社會(huì)地位得以改變。事實(shí)表明，20世紀(jì)后半期的美國(guó)中等學(xué)校承擔(dān)了這一指責(zé)，并充分發(fā)揮了中等教育階段的教育功能。以擴(kuò)大自由與選擇為手段，美國(guó)學(xué)校一直在為提高教育機(jī)會(huì)均等不斷努力。然而這種使每個(gè)人擁有平等受教育機(jī)會(huì)的努力并未取得卓越成果，其中州與州之間、城市與農(nóng)村之間的差距及家庭因素都會(huì)在一個(gè)人的生活成長(zhǎng)過程中產(chǎn)生影響。但美國(guó)的學(xué)校確實(shí)采用了多元化的方式提高了占相當(dāng)大比例人口的受教育機(jī)會(huì)，重新分配了謀生的機(jī)遇。一般教育及具體學(xué)校的努力，遠(yuǎn)不能保證任何平等結(jié)果的出現(xiàn)。

二戰(zhàn)以后的美國(guó)實(shí)行12年義務(wù)教育，即1至12年級(jí)的兒童有免費(fèi)接受教育的機(jī)會(huì)。有別于其他的是，美國(guó)沒有統(tǒng)一的教育系統(tǒng)，并且對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理是分散的。美國(guó)教育經(jīng)費(fèi)來源呈現(xiàn)多元化特征，除政府撥款以外，社會(huì)對(duì)學(xué)校進(jìn)行捐贈(zèng)，另外很大一部分資金來自學(xué)校服務(wù)社會(huì)的收入。美國(guó)是一個(gè)地方分權(quán)國(guó)家，國(guó)家不存在統(tǒng)一的教育行政系統(tǒng)，教育的責(zé)任由相互獨(dú)立的州、聯(lián)邦政府的不同機(jī)構(gòu)和各級(jí)法院來承擔(dān)。這些州區(qū)、政府、法院對(duì)教育政策的制定和經(jīng)費(fèi)的投入直接負(fù)責(zé)任。

現(xiàn)在美國(guó)的公共教育經(jīng)費(fèi)占其GDP的5%～6%左右，美國(guó)聯(lián)邦教育部權(quán)力很小，無權(quán)干預(yù)學(xué)校教學(xué)，每年掌握的經(jīng)費(fèi)僅為300億美元，其中的36%左右直接用于低收入家庭學(xué)生的資助。因此，聯(lián)邦教育部門的主要工作就是教育扶貧。美國(guó)是地方分權(quán)的國(guó)家教育也采用地方分權(quán)制，地方學(xué)區(qū)擁有很大的自主權(quán)，管理各自的教育。美國(guó)各州各學(xué)區(qū)之間教育管理互不干涉，學(xué)區(qū)的財(cái)政權(quán)也是相互獨(dú)立的，利用收取社區(qū)居民的稅收，也是為學(xué)?；I集教育經(jīng)費(fèi)方式之一。如此因地制宜地發(fā)展教育，使得美國(guó)各州在教育財(cái)政、教育管理等方面產(chǎn)生很大差異，教育發(fā)展因此出現(xiàn)了極大不均衡。

隨著城市工業(yè)的飛速發(fā)展，美國(guó)城市人口大量移居至農(nóng)村，農(nóng)村人口的驟然增加，使得學(xué)區(qū)范圍很快擴(kuò)展至農(nóng)村。為滿足辦學(xué)需要，康涅狄格州在1766年首先承認(rèn)將城鎮(zhèn)以外的區(qū)域劃為學(xué)區(qū)，農(nóng)村學(xué)區(qū)開始像城鎮(zhèn)一樣擁有辦學(xué)權(quán)力，并可以征收教育稅等。2001年聯(lián)邦政府《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案的出臺(tái)，賦予州、學(xué)區(qū)和學(xué)校更多的自主權(quán)。法案建立起州、學(xué)區(qū)和學(xué)校三級(jí)責(zé)任體制，聯(lián)邦政府從此不再提供教育資助給那些未達(dá)到要求的學(xué)區(qū)。

由此，可以得知美國(guó)農(nóng)村初等教育的財(cái)政體制的模式相對(duì)比較集中。這一財(cái)政體制的第一個(gè)特點(diǎn)是政府直接對(duì)農(nóng)村初等教育進(jìn)行投資。第二個(gè)特點(diǎn)是政府對(duì)各學(xué)區(qū)初等教育財(cái)政投入的責(zé)任逐步加強(qiáng)。相對(duì)于聯(lián)邦政府，州政府對(duì)自己所管轄的各個(gè)學(xué)區(qū)的初等教育直接負(fù)具體的責(zé)任。一般來說，為了公平對(duì)待每一位學(xué)生，各州以公平性原則對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配。

二、美國(guó)農(nóng)村教育存在的問題

1.教育經(jīng)費(fèi)投入不均

在美國(guó)，公立免費(fèi)義務(wù)教育無城市和農(nóng)村之分，相關(guān)部門采用多元化的撥款補(bǔ)助方式，統(tǒng)一實(shí)行一體化的財(cái)政管理體制，有兩種最基本的撥款方式：一種是專項(xiàng)撥款，另一種是基本資助撥款。由于不同學(xué)區(qū)在教育需求和教育財(cái)政能力方面存在差異，采用基本撥款主要可以保證各學(xué)區(qū)學(xué)校的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)其公平性。但作為主要的撥款方式，基本撥款往往顧及不到規(guī)模較小的農(nóng)村學(xué)區(qū)。原因在于基本撥款是按學(xué)生人數(shù)分配的，表面上看起來似乎很公平，但實(shí)際上規(guī)模較小的農(nóng)村學(xué)校，雖然人數(shù)較少，卻還是要花費(fèi)不少的資金用于交通和基本設(shè)施，除此之外，用于教師工資、教學(xué)材料和儀器設(shè)備等的資金必然所剩無幾。另外，一些諸如農(nóng)村學(xué)區(qū)學(xué)生的注冊(cè)率下降等問題直接導(dǎo)致學(xué)生可以獲得的平均經(jīng)費(fèi)減少，這給當(dāng)?shù)貙W(xué)區(qū)增加了不小的負(fù)擔(dān)。貧困落后的農(nóng)村學(xué)校獲得公共和私人資助的途徑和機(jī)會(huì)也比城市社區(qū)少得多。

2.農(nóng)村學(xué)校規(guī)模過小

在美國(guó)，農(nóng)村社區(qū)人口居住分散，小規(guī)模的學(xué)校普遍存在，這成為制約農(nóng)村社區(qū)教育順利開展的重要因素。上世紀(jì)五六十年代，哈弗大學(xué)校長(zhǎng)、著名教育家柯南特在其著作《今日的美國(guó)中學(xué)》中，從學(xué)校規(guī)模與學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)關(guān)系的角度提出“規(guī)模效益理論”。他認(rèn)為，美國(guó)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在，是不可能提供高質(zhì)量的教育的，這將成為建設(shè)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的一大障礙，應(yīng)該合并小規(guī)模學(xué)校?？履咸氐倪@一理論掀起了美國(guó)農(nóng)村學(xué)校合并的浪潮。如美國(guó)亞利桑那州制定了“學(xué)校生存能力標(biāo)準(zhǔn)”，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定:從學(xué)前教育階段到小學(xué)六年級(jí)，每個(gè)年級(jí)的學(xué)生人數(shù)不得低于20人，才被認(rèn)為是有生存能力的，如果全校人數(shù)少于140人，則被認(rèn)為無生存能力而將被關(guān)閉或合并。在美國(guó)，當(dāng)一個(gè)學(xué)校不能提供從幼兒園到高中一整套教學(xué)計(jì)劃時(shí)，勢(shì)必就要被合并到較大的學(xué)區(qū)。即使這些學(xué)?？梢源婊睿玫降降幕緭芸钜彩窍喈?dāng)少的，甚至有些學(xué)校根本得不到這類款項(xiàng)資助。如此一來，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的基礎(chǔ)教育則得不到任何保障。

3.農(nóng)村學(xué)區(qū)師資短缺

與中國(guó)一樣，美國(guó)這樣一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，也面臨著農(nóng)村初等教育教師短缺的問題。農(nóng)村學(xué)校多處于偏僻地區(qū)，各方面設(shè)施較差，教育教學(xué)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，教師的專業(yè)化素質(zhì)得不到提升與發(fā)展。文化差異、社會(huì)交往及心理上的孤獨(dú)感使農(nóng)村學(xué)校很難吸引和留住高素質(zhì)的教師。低工資收入也是農(nóng)村學(xué)校留不住合格教師的主要障礙。研究統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村教師年平均工資要比城鎮(zhèn)教師低14%。所有這些都不利于農(nóng)村學(xué)校教師日常生活和自身的專業(yè)化發(fā)展，最終導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校師資嚴(yán)重流失，師資不足成為農(nóng)村學(xué)校面臨的共同問題。

三、美國(guó)政府改革農(nóng)村初等教育的舉措

西奧多·W·舒爾茨（TheodoreW.Schults）指出，農(nóng)村教育之所以會(huì)出現(xiàn)數(shù)量不足和質(zhì)量不高的狀況，最根本的原因還是國(guó)家對(duì)農(nóng)村教育的投資不足。對(duì)于投資不足，政府相關(guān)部門應(yīng)負(fù)首要責(zé)任，當(dāng)然，位于農(nóng)村的社區(qū)、學(xué)校以及學(xué)生家長(zhǎng)也是其中的一部分原因。因而，州政府應(yīng)加大投資、對(duì)農(nóng)村學(xué)區(qū)應(yīng)給予更多的關(guān)注，整合農(nóng)村社區(qū)和學(xué)校，提高農(nóng)村教育的思想觀念，調(diào)整農(nóng)村整體教育和與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展相適應(yīng)的關(guān)系，就成為美國(guó)農(nóng)村教育改革發(fā)展的主導(dǎo)方向和首要任務(wù)。

1.聯(lián)邦政府設(shè)立REAP項(xiàng)目，增加農(nóng)村教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入

2000年12月美國(guó)政府簽署通過了“農(nóng)村教育行動(dòng)計(jì)劃”（REAP），它包括“小型農(nóng)村學(xué)校成就項(xiàng)目”和“農(nóng)村低收入學(xué)校項(xiàng)目”，是美國(guó)歷史上首次對(duì)農(nóng)村教育專門實(shí)施撥款的法案，用于應(yīng)對(duì)的是基本撥款方式中存在的實(shí)際問題。這個(gè)計(jì)劃擴(kuò)大了小規(guī)模學(xué)校使用聯(lián)邦撥款的自主權(quán)，并幫助農(nóng)村學(xué)校更多地獲得和使用聯(lián)邦教育基金。REAP通過專項(xiàng)撥款來支持農(nóng)村貧困學(xué)區(qū)兒童的教育和發(fā)展問題，縮短城鄉(xiāng)教育差距。PEAP項(xiàng)目也期待與更多公益組織、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)及政府機(jī)構(gòu)的全力合作，為解決美國(guó)農(nóng)村初等教育問題獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，為幫助貧困地區(qū)兒童實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展帶來了可能性。

2.提供優(yōu)惠政策和專項(xiàng)資金，招聘和挽留合格農(nóng)村教師

農(nóng)村地區(qū)合格教師流失的原因主要體現(xiàn)在社會(huì)交往、文化習(xí)俗和教師專業(yè)發(fā)展等方面。另外，由于農(nóng)村學(xué)校教師短缺，教師往往被要求同時(shí)教授多門學(xué)科、多個(gè)年級(jí)，甚至要應(yīng)對(duì)年齡不同、認(rèn)知水平參差不齊的班級(jí)，這給教師的教學(xué)工作帶來困難的同時(shí)，也讓教師對(duì)農(nóng)村教師職業(yè)產(chǎn)生了畏懼感。為了克服這些現(xiàn)實(shí)問題，1998年12月簽署高等教育法修正案，在其第二款規(guī)定為提高教師素質(zhì)、減輕貧困地區(qū)學(xué)校教師的負(fù)擔(dān)，政府將提供招募教師的專項(xiàng)資金。不僅如此，2002年，美國(guó)政府實(shí)施了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案，對(duì)美國(guó)各州產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，也對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)提出了巨大挑戰(zhàn)。美國(guó)州教育委員會(huì)也為各州規(guī)劃了諸多舉措，各州出臺(tái)了多項(xiàng)政策來提高農(nóng)村教師數(shù)量和質(zhì)量。為吸引優(yōu)秀大學(xué)生到農(nóng)村學(xué)區(qū)和學(xué)校任教，一些州對(duì)在校大學(xué)生提供減免學(xué)雜費(fèi)和設(shè)立教師獎(jiǎng)學(xué)金政策。對(duì)農(nóng)村學(xué)區(qū)存在的工資低、住房條件差等問題，許多州出臺(tái)了貸款免還政策、招聘獎(jiǎng)金項(xiàng)目和住房援助項(xiàng)目等。如此種種都為農(nóng)村學(xué)校引入高質(zhì)量的教師提供了可能性。

四、對(duì)我國(guó)農(nóng)村初等教育的啟示

中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，其中一半人口在農(nóng)村。中國(guó)的基本國(guó)情，是致使城鄉(xiāng)差距的根本原因，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，這種差距非但沒有縮減，反而加速了貧富兩極分化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)初等教育階段的教育質(zhì)量同美國(guó)一樣，存在較為明顯的差距。探究我國(guó)農(nóng)村初等教育落后的原因成為當(dāng)前教育研究與實(shí)踐的重中之重。

1.農(nóng)村初等教育要順應(yīng)區(qū)域發(fā)展

城鄉(xiāng)教育嚴(yán)重失衡在我國(guó)將會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一段過程，歷史原因所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”不可能在短期內(nèi)得到解決。如今，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距并沒有因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而縮小，甚至還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。中科院國(guó)情分析研究小組對(duì)我國(guó)國(guó)情的研究結(jié)論表明：只有當(dāng)農(nóng)民占我國(guó)人口總數(shù)極小比例的時(shí)候，城鄉(xiāng)差距才會(huì)消失。因此，在“城鄉(xiāng)一體化”未形成之前，城市與農(nóng)村初等教育的差距必然存在。農(nóng)村初等教育就必須具有農(nóng)村特色，必須考慮農(nóng)村特點(diǎn)，堅(jiān)持主要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展為服務(wù)方向。明確農(nóng)村教育的特殊性，改變農(nóng)村初等教育在經(jīng)費(fèi)、師資、觀念等方面的現(xiàn)實(shí)狀況；構(gòu)建適合農(nóng)村初等教育發(fā)展的教學(xué)體系；建立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的課程體系，為不同的學(xué)生制定職業(yè)生涯規(guī)劃，從而確保農(nóng)村初等教育的順利開展，實(shí)現(xiàn)真正意義上的教育公平。

2.農(nóng)村初等教育要明確辦學(xué)方向

目前我國(guó)每年都會(huì)有大量的農(nóng)村中小學(xué)畢業(yè)生因?yàn)槌煽?jī)不合格無法升學(xué)而輟學(xué)在家。一些中小學(xué)畢業(yè)生一無學(xué)歷二無一技之長(zhǎng)，這種無法升學(xué)、無法就業(yè)的局面，可能會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。究其原因，在于農(nóng)村初等教育的教育體系與農(nóng)村的發(fā)展不相適應(yīng)，全國(guó)上下一味片面強(qiáng)調(diào)教育的統(tǒng)一性、計(jì)劃性，忽視了農(nóng)村教育的特殊性和不平衡性。由于農(nóng)村學(xué)校缺乏這種適應(yīng)城鄉(xiāng)差異的適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的教育模式，大多數(shù)農(nóng)村人口想要通過教育進(jìn)入到社會(huì)主流的可能性極小。歸根結(jié)底，盲目采用城市化教育改革的模式、應(yīng)試教育升學(xué)的模式都不可能解決我國(guó)農(nóng)村初等教育問題。城鄉(xiāng)之間的整體差異需要有一套合理的教育體系為不同的學(xué)生設(shè)定不一樣的生涯規(guī)劃。因此，關(guān)注農(nóng)村初等教育刻不容緩。但是，解決農(nóng)村初等教育發(fā)展困境，任重而道遠(yuǎn)。

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