陳紅蘭

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，安徽合肥，230036）

我國(guó)是世界上災(zāi)害發(fā)生頻率最高的國(guó)家之一，一直采用以中央政府為主導(dǎo)、地方政府緊密配合、以國(guó)家財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐助為主的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，政府一攬子管理收效甚微，巨災(zāi)損失得不到有效補(bǔ)償，2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中首次指出要建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。遺憾的是該體系至今未建成，也無從窺見政府的角色職能設(shè)置、保險(xiǎn)實(shí)務(wù)和理論界雖在不斷推進(jìn)和研究巨災(zāi)保險(xiǎn)，但注意力多集中在商業(yè)地震險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)險(xiǎn)上，鮮有關(guān)乎政府職責(zé)及角色的論證，故有必要評(píng)析借鑒巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展較為成熟的國(guó)家的做法。

一、外國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色定位及啟示

（一）外國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色定位及特征

關(guān)于各國(guó)政府在其國(guó)內(nèi)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度形成與發(fā)展中的角色定位類型，我國(guó)學(xué)界有兩種描述，一種以外國(guó)政府參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的階段為標(biāo)準(zhǔn)，將政府角色分為直接保險(xiǎn)人角色（如美國(guó)）、再保險(xiǎn)人角色（如日本）、防災(zāi)抗災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施提供者角色（如英國(guó)）、［1］巨災(zāi)保險(xiǎn)的組織者和管理者（如美國(guó)）、巨災(zāi)基金的管理者（如挪威）。［2］另一種則區(qū)別巨災(zāi)保險(xiǎn)供給者，將政府定位為商業(yè)保險(xiǎn)公司主導(dǎo)供給模式下的局外人角色（如英國(guó)）、政府主導(dǎo)供給模式下的主導(dǎo)者角色（如美國(guó)）、公私協(xié)作供給模式的協(xié)作者（如日本）三種角色。［3］通過比較這兩種觀點(diǎn)，我們可以發(fā)現(xiàn)影響外國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色定位和職責(zé)所在的特點(diǎn)與規(guī)律。

1.各國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色定位取決于本國(guó)自然經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色定位離不開本國(guó)的自然和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，角色類型相同的國(guó)家其社會(huì)背景也類似。如主導(dǎo)者定位的美國(guó)、西班牙和新西蘭等，其經(jīng)濟(jì)環(huán)境較好，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、破壞大，其政府設(shè)立巨災(zāi)保障基金，直接承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。局外人定位的國(guó)家代表如英國(guó)、德國(guó)和挪威，保險(xiǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)，自然災(zāi)害破壞力相對(duì)小，巨災(zāi)保險(xiǎn)由私人保險(xiǎn)公司自主運(yùn)作和國(guó)民自愿投保，英國(guó)政府提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警和防洪工程等公共服務(wù)，并視風(fēng)險(xiǎn)大小給予財(cái)政補(bǔ)助。德國(guó)政府重在監(jiān)管巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)，尤其關(guān)注巨災(zāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和管理費(fèi)率。日本為協(xié)作者定位的典型國(guó)家，其國(guó)內(nèi)巨災(zāi)發(fā)生頻率高，國(guó)民保險(xiǎn)意識(shí)強(qiáng)，但保險(xiǎn)業(yè)和國(guó)家財(cái)力稍遜前兩類國(guó)家，故擇其主要災(zāi)害——地震為立法對(duì)象，不斷修改完善《地震保險(xiǎn)法》，雖無專門的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，但設(shè)置了保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司和政府三層合作共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付模式，中級(jí)巨災(zāi)50%和高級(jí)巨災(zāi)95%的損失由政府財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)資金賠付。

2.各國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色定位相互借鑒。各國(guó)政府的巨災(zāi)保險(xiǎn)角色模式雖自主確定，客觀上卻相互借鑒。如新西蘭設(shè)立地震委員會(huì)，首先在巨災(zāi)損失賠付上采取公私協(xié)作，地震巨災(zāi)的法定損失由地震委員會(huì)負(fù)責(zé)理賠，超出部分由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償，其次在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偵衔【滞馊四Ｊ降氖袌?chǎng)優(yōu)勢(shì)，由保險(xiǎn)協(xié)會(huì)建立地震巨災(zāi)應(yīng)急制度降低巨災(zāi)損失，再利用國(guó)際再保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)在設(shè)立加州地震保險(xiǎn)局時(shí)，摒棄了政府全資設(shè)立模式改采市場(chǎng)主導(dǎo)供給，州政府一不出資二不擔(dān)保，由各商業(yè)保險(xiǎn)公司出資，建立會(huì)員制的州屬地震保險(xiǎn)商業(yè)機(jī)構(gòu)，私人保險(xiǎn)公司按會(huì)員份額承擔(dān)賠償責(zé)任。另外，在局外人身份的德國(guó)，其學(xué)界一直呼吁政府引導(dǎo)和調(diào)控巨災(zāi)保險(xiǎn)，建議大力推行普遍的強(qiáng)制性的巨災(zāi)保險(xiǎn)義務(wù)以改變巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率高投保低的現(xiàn)狀。［4］

3.各國(guó)政府的巨災(zāi)保險(xiǎn)角色定位處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中。從各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)演變史看，政府角色定位受保險(xiǎn)供求關(guān)系影響，不斷被動(dòng)調(diào)整。以美國(guó)為例：20世紀(jì)20年代中期，政府系巨災(zāi)保險(xiǎn)的局外人，私人保險(xiǎn)公司承保洪水保險(xiǎn)，幾次洪災(zāi)后，高賠付率令私人公司紛紛撤離。40年后重啟洪水保險(xiǎn)時(shí)，政府主動(dòng)承擔(dān)保險(xiǎn)供給職責(zé)。1968年聯(lián)邦政府啟用強(qiáng)制型全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，保險(xiǎn)費(fèi)率政府制定并免除其聯(lián)邦稅收，州政府或直接承?；蜃髟俦ｋU(xiǎn)人并補(bǔ)貼投保人的保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)雖由私人公司代售，保費(fèi)收繳及賠付卻在國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金中出入，若基金賠付額超過歷史平均水平，財(cái)政部負(fù)責(zé)補(bǔ)充資金。美國(guó)政府可謂全方位參與洪水巨災(zāi)保險(xiǎn)，但該計(jì)劃實(shí)施效果卻因政府保險(xiǎn)低效性、過度依賴財(cái)政、洪水區(qū)內(nèi)投保人逆選擇等缺陷而大打折扣。1985年加州立法推行的地震附加險(xiǎn)也因州政府干預(yù)過多而告敗，故1996年加州專設(shè)地震保險(xiǎn)局時(shí)，部分借用協(xié)作者定位。

（二）外國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的職責(zé)變遷啟示

綜上所述，巨災(zāi)保險(xiǎn)是國(guó)際上分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的常用辦法，但沒有一個(gè)國(guó)家采取完全市場(chǎng)化的巨災(zāi)保險(xiǎn)均出現(xiàn)政府參與，只是受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大小、國(guó)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、國(guó)家財(cái)力、保險(xiǎn)業(yè)水平和法治程度等影響，政府參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的深度不一，但途徑大致相同，主要有八個(gè)方面，體現(xiàn)出八類職責(zé)：（1）培育巨災(zāi)保險(xiǎn)商業(yè)市場(chǎng)；（2）負(fù)責(zé)防御巨災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施和信息建設(shè)；（3）籌資組建并監(jiān)管巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；（4）作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)人；（5）推動(dòng)并監(jiān)管巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；（6）財(cái)政支持巨災(zāi)保險(xiǎn)當(dāng)事人和災(zāi)后救濟(jì)；（7）設(shè)立巨災(zāi)專門管理機(jī)構(gòu)；（8）逐步完善巨災(zāi)保險(xiǎn)立法。各國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)管理中的職責(zé)各有側(cè)重，政府角色定位并非一成不變，政府角色職責(zé)取決于該國(guó)的自然巨災(zāi)和保險(xiǎn)業(yè)發(fā)達(dá)程度，但都在強(qiáng)化政府的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理職能，并逐漸加深與保險(xiǎn)公司的合作。

我國(guó)政府業(yè)已提出財(cái)政支持巨災(zāi)保險(xiǎn)觀點(diǎn)，與國(guó)外通行做法不謀而合，其他職責(zé)也有部分正在履行?！熬逓?zāi)保險(xiǎn)到底由哪方負(fù)責(zé)供給”不是首要問題，確定政府的職責(zé)范圍才是關(guān)鍵，有必要回眸我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐中的政府職能表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)待改進(jìn)之處，明確我國(guó)政府應(yīng)盡職責(zé)，再?gòu)膰?guó)際通行職責(zé)中選擇適宜我國(guó)的職責(zé)序列，以法固定。圈定政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的行政作為范圍，方可實(shí)現(xiàn)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色實(shí)踐分析

（一）我國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度演變中的角色實(shí)踐

我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)始于農(nóng)業(yè)，歷經(jīng)了三個(gè)階段。第一階段為實(shí)驗(yàn)期（1949-1958年），政府系農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的間接經(jīng)營(yíng)者。不少地區(qū)在試辦養(yǎng)豬保險(xiǎn)及棉花、小麥等農(nóng)作物保險(xiǎn)時(shí)將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)納入承保責(zé)任范圍，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范行為如行政強(qiáng)制售賣曾致農(nóng)民抵觸投保，受國(guó)家政策的影響，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)于59年終結(jié)。

第二階段為巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)恢復(fù)期（1980-2004年），此時(shí)政府是巨災(zāi)保險(xiǎn)的支持者和監(jiān)管者。1980年國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)，各保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)，并享受國(guó)家給予的營(yíng)業(yè)稅減收優(yōu)惠；出于風(fēng)險(xiǎn)控制考慮，1995年央行責(zé)令停辦部分農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)急速萎縮；1996年央行禁止保險(xiǎn)公司大范圍開展地震保險(xiǎn)，4年后“禁止”變?yōu)橄拗?，保險(xiǎn)公司卻因風(fēng)險(xiǎn)高自行停保、限制承保、嚴(yán)控規(guī)模；2001年初，“限制”再次變?yōu)椤敖埂?，保監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不得擴(kuò)展地震風(fēng)險(xiǎn)的通知》，“事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目確需擴(kuò)展地震責(zé)任的，必須逐級(jí)報(bào)保監(jiān)會(huì)審批”，此通知一出，企業(yè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)中尚存的分散型地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條款、附加險(xiǎn)種相繼沉沒，1年后該行政許可取消，但地震險(xiǎn)重啟量少且保費(fèi)普遍高，家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)中的地震險(xiǎn)業(yè)務(wù)市場(chǎng)份額也不大。同期，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)卻因WTO農(nóng)業(yè)“綠箱政策”快速扶搖發(fā)展。

第三階段（2004年后），巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)入制度升溫期，政府將自己視為巨災(zāi)保險(xiǎn)規(guī)則的制定者和資源的擁有者。2006年提出建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為切入點(diǎn)出臺(tái)關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的中央1號(hào)文件，2007、2008、2009年為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移指出了從分?jǐn)傁蚍謸?dān)、分散轉(zhuǎn)變的發(fā)展路徑和中央、地方財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系的思路，2009年自然災(zāi)害較多，2010年提出“建立財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”。2011年進(jìn)一步細(xì)化“鼓勵(lì)和支持發(fā)展洪水保險(xiǎn)”，2012年后重視農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散，先后明確中央財(cái)政的主要作用、推進(jìn)建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制思想、出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》。另外，還同步修訂自然災(zāi)害應(yīng)急法律規(guī)范，2009年《防震減災(zāi)法》規(guī)定“國(guó)家發(fā)展有財(cái)政支持的地震災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)”，遺憾的是沒有后續(xù)細(xì)化。同年《保險(xiǎn)法》修訂時(shí)采取商事自治，一改習(xí)慣化的行政審批，其104條僅要求保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)安排方案報(bào)保監(jiān)會(huì)備案。實(shí)務(wù)中，云南、深圳獲批開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，儲(chǔ)積了一些巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息資料和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)專門的立法研究也在推進(jìn)中。

可見，我國(guó)政府一直具有參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的意識(shí)，并確立了構(gòu)建“財(cái)政提供支持，政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司為主體，由政府設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、再保險(xiǎn)市場(chǎng)分散風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)保障體系”的思想，且已初步建立災(zāi)害防控體系，但實(shí)踐中：商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)受行業(yè)監(jiān)管、行政干預(yù)不當(dāng)而影響發(fā)展，政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)啟動(dòng)慢；在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度形成上往往是政策先行，試點(diǎn)隨后，立法拖延，多為政府自上而下啟動(dòng)，很少受需求觸發(fā)，政策和法律上雖已明確財(cái)政對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的扶持作用，但缺乏具體實(shí)施規(guī)范，留下了諸多疑問，諸如政府如何“發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)”，在巨災(zāi)保險(xiǎn)中應(yīng)扮演何種角色，履行哪些具體職責(zé)，政府部門間、政府與保險(xiǎn)公司間如何協(xié)調(diào)、劃分責(zé)任等。

（二）我國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的職責(zé)

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付比例較低，公眾和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)希望政府能多扶持甚至直接參與巨災(zāi)保險(xiǎn)，同時(shí)政府也希望能釋放其一貫以來兜底式巨災(zāi)安撫的財(cái)政壓力，社會(huì)需求和自身需要使得政府必須調(diào)整巨災(zāi)救濟(jì)，盡快選擇合適的巨災(zāi)保險(xiǎn)參與途徑。角色理論認(rèn)為，人們?cè)谒麄儦w屬于別人的期待同別人實(shí)際抱有的期待相稱時(shí)就會(huì)成為更有效的角色扮演者。［5］職責(zé)描述與評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)角色扮演效果的依據(jù)。我國(guó)政府若能調(diào)整巨災(zāi)責(zé)任，融通自己和公眾關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的期待，其在巨災(zāi)保險(xiǎn)中角色扮演的社會(huì)一體化和個(gè)人滿足度就會(huì)更高。巨災(zāi)制度調(diào)整是有目的的利益活動(dòng)，依系于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和保險(xiǎn)業(yè)水平，我國(guó)不可能一步到位建立成熟的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，只能根據(jù)國(guó)情逐步確定政府巨災(zāi)責(zé)任目標(biāo)，漸逐進(jìn)行制度變遷?？紤]我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的實(shí)際情況和政府的治理水平，可將我國(guó)政府參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的角色目標(biāo)分為遠(yuǎn)期目標(biāo)——市場(chǎng)主導(dǎo)、中期目標(biāo)——公私協(xié)作、當(dāng)前目標(biāo)——政府主導(dǎo)，與發(fā)達(dá)國(guó)家的政府主導(dǎo)不同，當(dāng)前的政府主導(dǎo)屬于初級(jí)階段，然后根據(jù)各角色目標(biāo)來確定職責(zé)。

1.當(dāng)期角色目標(biāo)——初級(jí)政府主導(dǎo)中，政府最主要的兩項(xiàng)職責(zé)是制度設(shè)計(jì)和引導(dǎo)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)自身積累較薄，難以承擔(dān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的主要責(zé)任，應(yīng)由政府主導(dǎo)，以財(cái)稅資源扶助巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)起步。一方面，繼續(xù)投建最基本的防御巨災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施，降低巨災(zāi)事故概率和損失規(guī)模，使其具有可承保性。另一方面，政府尚需履行兩項(xiàng)重要職責(zé)：首先，牽頭巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，頂層啟動(dòng)同時(shí)廣泛聽取民主意見，進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)排序，擇重要風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)、居民投保意愿強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)先開展保險(xiǎn)試點(diǎn)，制定規(guī)范文件，全面鋪開已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)地區(qū)推廣新險(xiǎn)種。其次，積極扶持巨災(zāi)保險(xiǎn)公司發(fā)展，培育商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，可對(duì)保險(xiǎn)人予以稅收優(yōu)惠政策、保險(xiǎn)技術(shù)支持和必要的財(cái)政補(bǔ)貼。貼補(bǔ)投保人保費(fèi)，積蓄投保意愿，進(jìn)行適度監(jiān)管，并輔以社會(huì)救助。

2.中期角色目標(biāo)——公私協(xié)作中，政府主要職責(zé)從扶持轉(zhuǎn)向與保險(xiǎn)公司合作。經(jīng)過初級(jí)政府主導(dǎo)階段后，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展到世界中等水平，此時(shí)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)承受能力提高，投保人的巨災(zāi)保險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)，可按中期目標(biāo)——公私協(xié)作來推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)。政府退出主導(dǎo)者崗位，轉(zhuǎn)為巨災(zāi)保險(xiǎn)協(xié)作者身份，確定新職責(zé)，如與保險(xiǎn)公司合作開展巨災(zāi)保險(xiǎn)。設(shè)立巨災(zāi)專門管理機(jī)構(gòu)，作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)人，籌資形成巨災(zāi)保險(xiǎn)基金并參與管理，推動(dòng)并監(jiān)管巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)新巨災(zāi)險(xiǎn)種研發(fā)，再設(shè)置協(xié)調(diào)管理組織。

3.遠(yuǎn)期角色目標(biāo)——市場(chǎng)主導(dǎo)中，政府主要職責(zé)為完善巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度和防御巨災(zāi)工程技術(shù)。公私協(xié)作期后，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度日益完善，巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)已具規(guī)模，巨災(zāi)保險(xiǎn)基金持續(xù)有效，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)力大增，完全可由保險(xiǎn)業(yè)自主供給巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品。政府財(cái)政完全可以舍棄事后救濟(jì)，不再與保險(xiǎn)公司協(xié)作，讓保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)行，而政府職責(zé)轉(zhuǎn)為提供保險(xiǎn)體系外的服務(wù)，如不斷修正完善巨災(zāi)保險(xiǎn)立法，維護(hù)更新防災(zāi)御災(zāi)技術(shù)等。

三、完善促進(jìn)我國(guó)政府轉(zhuǎn)變巨災(zāi)保險(xiǎn)角色的法律保障措施

（一）促進(jìn)我國(guó)政府巨災(zāi)保險(xiǎn)角色轉(zhuǎn)變應(yīng)遵循的法律原則

巨災(zāi)保險(xiǎn)關(guān)系中任一主體角色變化都關(guān)乎利益分配，涉及投保人轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)人巨災(zāi)保險(xiǎn)盈利、政府避減財(cái)政賠償巨災(zāi)損失的利益沖突。為促進(jìn)政府巨災(zāi)保險(xiǎn)職責(zé)的履行和角色轉(zhuǎn)變，需要以利益平衡協(xié)調(diào)原則為總領(lǐng)，行政合法、社會(huì)本位和經(jīng)濟(jì)民主為下位原則指導(dǎo)評(píng)價(jià)政府巨災(zāi)保險(xiǎn)行政行為。

首先，按照利益平衡協(xié)調(diào)原則，在巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度創(chuàng)設(shè)上妥善處理、平衡優(yōu)化三方利益。其次，在執(zhí)法上，依行政合法性原則檢驗(yàn)政府是否依法參與和合理調(diào)控巨災(zāi)保險(xiǎn)。政府掌握著行政資源，若只賦權(quán)而不約束，可能會(huì)忽視或侵蝕另兩類主體利益。唯有用立法權(quán)約束行政權(quán)，方能督促其角色的履行與轉(zhuǎn)變。最后，秉承社會(huì)本位和經(jīng)濟(jì)民主原則，在巨災(zāi)保險(xiǎn)調(diào)控立法和執(zhí)法中應(yīng)以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、減少社會(huì)財(cái)富損失等社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，引導(dǎo)政府積極投資巨災(zāi)防范基礎(chǔ)設(shè)施，激勵(lì)巨災(zāi)保險(xiǎn)需求，規(guī)制逆向選擇，保護(hù)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的自主經(jīng)營(yíng)，不在社會(huì)公共利益本位之外施加行政干預(yù)。

（二）完善巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)立法

健全的法律法規(guī)是運(yùn)行巨災(zāi)保險(xiǎn)的強(qiáng)力保證，我們可以借鑒國(guó)外巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理法律體系，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，針對(duì)巨災(zāi)進(jìn)行統(tǒng)一立法。

首先，完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理立法。修改《防洪法》、《防震減災(zāi)法》，增加規(guī)定政府提供防災(zāi)減災(zāi)的公共產(chǎn)品職責(zé)，適時(shí)出臺(tái)《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》和《巨災(zāi)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》，［2］規(guī)定巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法目的、性質(zhì)、投保方式、主體、承保對(duì)象、保費(fèi)率、保費(fèi)使用與投資、監(jiān)管、賠付不足的解決途徑以及法律責(zé)任等，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、精算與控制、國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金管理與運(yùn)作、巨災(zāi)損失調(diào)查評(píng)估、災(zāi)后理賠處理、總結(jié)與評(píng)價(jià)等制度，規(guī)定政府在設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理基金和再保險(xiǎn)公司、保費(fèi)補(bǔ)貼方面的職責(zé)和法律責(zé)任。

其次，完善支持巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的財(cái)稅立法。一方面，為防止巨災(zāi)發(fā)生后商業(yè)保險(xiǎn)理賠不足，在《預(yù)算法》中財(cái)政支出項(xiàng)中增列巨災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼和巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付準(zhǔn)備金專項(xiàng)，并合理確定中央和地方政府的承擔(dān)比例。另一方面，整理現(xiàn)有的巨災(zāi)保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策，將其分類納入《個(gè)人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》及國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》稅收法律中，并新增激勵(lì)巨災(zāi)保險(xiǎn)商業(yè)服務(wù)的所得稅稅收減免抵扣、流轉(zhuǎn)稅免收等法律規(guī)定，令政府財(cái)稅支持法制化。最后，在拓寬財(cái)政資金方面，建議修改《彩票法》。既可從各類彩票公益金中列出一塊作為巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付積累資金，也可專門開辟新的彩票品種如“彩票式巨災(zāi)保險(xiǎn)”，［6］籌集巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。

再次，完善保險(xiǎn)監(jiān)管立法。為確保巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品可持續(xù)發(fā)展，亟待規(guī)范行業(yè)組織和行政機(jī)關(guān)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督，杜絕不當(dāng)干預(yù)。在金融行政監(jiān)督上，銀行業(yè)有專門的單獨(dú)監(jiān)督立法，而保險(xiǎn)監(jiān)管法和保險(xiǎn)合同法并存一部《保險(xiǎn)法》內(nèi)，2009年《保險(xiǎn)法》修訂時(shí)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定雖增至24條，仍缺乏具體詳細(xì)的指引。故建議出臺(tái)《保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理法》單行本，確定適度監(jiān)管原則，［7］明確規(guī)定保監(jiān)會(huì)監(jiān)管范圍和職責(zé)，令監(jiān)管具有可預(yù)期性。在保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管上，加強(qiáng)保險(xiǎn)行業(yè)自治規(guī)則的制定，修改完善現(xiàn)行規(guī)定，確定互助、自治和溝通機(jī)制，利于巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)交流和再保險(xiǎn)合作。

最后，完善證券立法，以便巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化作為一種金融創(chuàng)新產(chǎn)品，使得巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在資金雄厚的資本市場(chǎng)上分散。其中，發(fā)行保險(xiǎn)債券是我國(guó)當(dāng)前分散風(fēng)險(xiǎn)的可行手段，而債券的發(fā)行、交易、監(jiān)督亟待證券法律制度的完善。

（三）加強(qiáng)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律宣傳

由于我國(guó)一貫實(shí)行以政府救濟(jì)為主的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償機(jī)制，人們對(duì)政府依賴心理過強(qiáng)，參保意識(shí)弱，巨災(zāi)保險(xiǎn)有效需求不足，廣大群眾對(duì)地震、海嘯等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)還缺乏認(rèn)識(shí)，存在僥幸心理。因此有必要提升民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和投保意識(shí)，加強(qiáng)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律宣傳和教育。

第一步，政府應(yīng)加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范宣傳。政府相關(guān)管理部門如地震管理部門、水務(wù)管理部門以及氣象管理部門，及時(shí)向民眾進(jìn)行巨災(zāi)預(yù)測(cè)，科學(xué)分析評(píng)估巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和損失程度，提供巨災(zāi)防減、巨災(zāi)應(yīng)對(duì)、災(zāi)后救治等知識(shí)。讓民眾有清醒的認(rèn)識(shí)，不高估風(fēng)險(xiǎn)也不僥幸對(duì)待，主動(dòng)防范巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

第二步，加強(qiáng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的宣傳。進(jìn)行巨災(zāi)保險(xiǎn)宣傳的目的主要是提高國(guó)民的巨災(zāi)投保意識(shí)。宣傳巨災(zāi)保險(xiǎn)基本知識(shí)，讓民眾了解巨災(zāi)保險(xiǎn)的作用，宣傳巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)法律制度尤其是國(guó)家激勵(lì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的稅收法律優(yōu)惠和財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策，增加投保意愿。

最后一步，加強(qiáng)保險(xiǎn)法律的宣傳，尤其是保險(xiǎn)法特有規(guī)定例如保險(xiǎn)損失補(bǔ)償原則、如實(shí)告知等最大誠(chéng)信原則，以減輕投保人道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇；宣傳保險(xiǎn)格式合同解釋規(guī)則，幫助投保人甄別條款效力，便于維權(quán)。

（四）完善政府責(zé)任追究機(jī)制

在我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中，自然災(zāi)害的管理職能以及信息采集職能分散在諸如水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局以及地震局等多個(gè)部門。巨災(zāi)財(cái)政支持的職能在財(cái)政部門，保險(xiǎn)監(jiān)管職能在保監(jiān)會(huì)，巨災(zāi)稅收激勵(lì)職能在稅務(wù)部門，多頭分散行政弱化了政府在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散和管理上的行政處理能力，可能出現(xiàn)制度不銜接、難執(zhí)行、互相推諉現(xiàn)象。故建議整合政府職能，優(yōu)化信息共享和銜接制度，最重要的是完善政府責(zé)任追究機(jī)制，明確巨災(zāi)保險(xiǎn)政府責(zé)任主體、政府責(zé)任內(nèi)容、追責(zé)措施、程序，對(duì)不履行巨災(zāi)保險(xiǎn)職責(zé)的具體部門，適用巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度和相應(yīng)法律追究其行政責(zé)任。

［1］冼青華，葉小蘭.我國(guó)政府巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐及其角色定位［J］.保險(xiǎn)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（1）.

［2］池晶.論政府在中國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中的角色定位［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010（11）：204.

［3］楊寶華.政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的角色定位和作用機(jī)制［J］.上海保險(xiǎn)，2008（2）.

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［6］池晶.論政府在中國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中的角色定位［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010（11）：206.

［7］王鑫.構(gòu)建我國(guó)“彩票式巨災(zāi)保險(xiǎn)”模式的設(shè)想［J］.上海保險(xiǎn)，2012（10）.

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