序　言

緬甸新政治體制的一個特色是將軍官派到議會（又稱“魯?shù)馈保巫h員，這也是各方激烈爭論之處。2008年憲法規(guī)定緬甸軍隊（又稱“塔莫多”）有權(quán)參加立法機構(gòu)，允許不多于110名國防軍代表進入聯(lián)邦議會下院（第109條第2款）和56名代表進入上院（第141條第2款）。

在所有14個省邦議會中，軍隊指派的代表不能超過民選代表總數(shù)的1/3，相當于議員總數(shù)的1/4。所有軍人議會代表都由國防軍總司令指派。和民選議員不同，他們在任期中能隨意調(diào)換，而前者的任期為5年。軍隊在立法機構(gòu)中這一不尋常的安排是相對罕見的制度，只有在中國、某些非洲國家、2000年之前的泰國和2004年之前的印度尼西亞能找到，常常被跨國民主院外集團和西方政客所譴責。以昂山素季領(lǐng)導的全國民主聯(lián)盟為首的許多國內(nèi)反對黨也強烈批評這一制度。他們認為，非民選代表存在于所有的立法機構(gòu)是政策制訂程序透明化和民主化的最大障礙。

通過最近在內(nèi)比都和仰光的田野調(diào)查，本文重新檢視了軍人議會代表的角色。本文首先揭示了2012年任命的聯(lián)邦級軍人議員的社會背景，然后評估了后軍人政權(quán)時期第一屆議會（于2016年1月任期屆滿）中的軍人團體的立法行為，認為軍人議員除了一個潛在作用——在涉及憲法事務中投反對票（還未行使過），目前為止仍是沉默的后排議員。他們雖然日益參與議會辯論，但仍然是相當被動反應式（如果不是不情愿）的“立法者”。而除了軍隊官方反復宣示軍隊在議會的存在只是過渡性的，幾乎沒有跡象表明軍隊會很快從議會中退出它的代表團，尤其當2015年大選和政治局勢日益動蕩不安之時。

他們是誰？

2011年1月20日，丹瑞大將指派了388名軍官，其中到新組建的國家立法機關(guān)——聯(lián)邦議會的有166名，到7省7邦議會的有222名。他們中的高級軍官并不多，下院（人民院）只有3名上校，上院（民族院）只有2名上校。同樣，在14個省邦議會中各只有一名上校，他被任命為議會中軍人團體的領(lǐng)袖。 ①其他軍人議員全部為低級軍官。但在2012 年4月，新的總司令敏昂萊上將替換了聯(lián)邦議會兩院中59名低級軍官，代之以包括8名準將在內(nèi)的高級軍官。新的軍隊領(lǐng)導人顯然希望通過這一舉動，強調(diào)軍隊作為一個組織現(xiàn)在能夠在這個國家重新崛起的立法機構(gòu)中，扮演有深遠意義和復雜的角色。 ②

在敏昂萊對議會中的軍隊議員團進行重大調(diào)整之后，一份非常有趣的文件出現(xiàn)了，它披露了包括所有166名聯(lián)邦級軍人議員（和其他492名在2010年大選和2012年4月補選中當選的民選議員）的簡歷。這份文件的編輯方式及其真實性仍不清楚，相互矛盾之外也相當多。 ③但盡管有這些缺陷，它仍是人們研究指派到新的緬甸議會中的軍官的基本社會背景信息的唯一來源（至少在收集到這份數(shù)據(jù)的2012年內(nèi)）。

筆者對這份簡歷文件 ④進行了深入研究，發(fā)現(xiàn)這166名軍人議員被任命時剛好是議會第三次會議（該會議于2012年5月休會）快結(jié)束時，他們?nèi)渴悄行裕?⑤比民選議員年輕得多，平均45歲左右，而民選議員為50多歲近60歲。除此以外，軍人議員似乎擁有相對更良好的教育背景，他們?nèi)繌漠數(shù)亟逃龣C構(gòu)畢業(yè)，最高級軍官在軍隊指揮和戰(zhàn)斗崗位上經(jīng)歷了相對較長的職業(yè)生涯，然后進入了高等教育機構(gòu)如國防大學（NDC）。另一方面，這166名軍人議員在民族和宗教構(gòu)成上比民選議員更單一化：88%為緬族， ⑥他們中間沒有人信仰少數(shù)宗教， ⑦全部為佛教徒。

緬甸軍隊上層人物的說辭中有一個關(guān)鍵點，即力圖體現(xiàn)忠誠于公共事務、為了國家利益擔任公共職位的有責任心的軍官形象。 ⑧軍隊領(lǐng)導人聲稱在后軍人政權(quán)時代，積極有作為的軍官應該準備將他們一部分軍人生涯投入到非戰(zhàn)斗的行政工作中來，這就包括立法工作。事實上，有趣的是軍人議員不需要從他們的職位上退休或辭職。在每次議會全體會議或緊急會議召開時，他們被指派到立法機構(gòu)，當立法工作完成時就回到他們的單位。 ⑨因此，他們只保留了軍人薪金，不像民選議員有一份月津貼。 ⑩但是，在議會開會時間，他們也像民選議員一樣得到每日補助。 ?軍官被指派到議會似乎也不會妨礙或耽誤其在軍隊內(nèi)部的職務上升。例如，岱通昂準將在2012年4月被指派到聯(lián)邦議會時是一名上校，他最近在仍然擔任軍人議會代表時得到升職。 ①

可能的否決者

根據(jù)2008年憲法，憲法修改案需要兩院召開聯(lián)合會議、聯(lián)邦級議員75%以上的多數(shù)同意才能通過（憲法第12章）。自從第一個議會委員會在吳瑞曼的支持下于2013年7月組成，承擔了提交修憲方案任務之后，該規(guī)定成為各方激烈爭議的問題。軍隊在兩院中擁有1/4的席位，從根本上掌握了否決權(quán)。與民選議席不同，軍人議席從2011年以來持續(xù)滿員，這一事實揭示了軍隊高層多么重視這一問題。不僅如此，鑒于在2015年4月聯(lián)邦議會兩院里有25個民選議席空缺（由于議員死亡、議員擔任行政職務和幾個選區(qū)取消選舉造成席位空缺未得到替補），準確地說，軍隊目前在聯(lián)邦級議會中控制著約26%的議席。 ②

但是，議會第一次會議于2011年1月舉行后的4年里，憲法修改動議仍未提交審議。 ③2013年以來，軍人議員被任命為一系列承擔監(jiān)督憲法評估進程任務的議會委員會的關(guān)鍵成員。憲法第20條第6款賦予了軍隊“保衛(wèi)”這個國家最高法律的職責，但是這并不意味著軍隊要有組織地反對對憲法文本所有可能的修改。軍隊并不一味固執(zhí)地反對基本的憲法改革本身，其證據(jù)是軍人議員在2014年1月的憲法評估委員會公布的第一份報告中提出了一系列修改方案。 ④

軍隊提出的幾項憲法修改案中最顯眼的是，擴大以聯(lián)邦總統(tǒng)為主席的11人國防和安全委員會的職能。 ⑤軍人集團宣布他們反對任何實質(zhì)性修改，因此憲法文本中幾個重點條款于軍隊領(lǐng)導層來說是嚴格不可修改的，如第59條第6款規(guī)定緬甸公民如果有外國親屬不得提名為總統(tǒng)候選人，以及修改程序本身（第436條）。例如2014年11月，一位軍隊發(fā)言人泰奈上校公開宣布軍隊堅決反對對這些條款作任何修改。 ⑥

憲法賦予軍隊否決權(quán)可以解釋為一種手段，用來防止任何反對黨（民盟和各個少數(shù)民族政黨）和執(zhí)政黨（鞏發(fā)黨）以軍隊不希望的方式介入。出乎許多觀察者意料之外的是，后者其實與新一代軍隊領(lǐng)導層并非一條心。實際上，2013年上院議長、前將軍吳欽貌敏辯護說，軍隊在議會的存在是為了防止出現(xiàn)“任何單一政黨的獨裁”這一合理愿望，無論后者是誰。 ⑦軍隊成為了國家制度的堅強“守護神”，也許軍隊在下一屆議會（2015年大選后和未來）會強調(diào)自己是立法辯論的“調(diào)解者”，尤其是立法機構(gòu)成為高度對立和辯論的場所之時。

沉默的后排議員

軍人議員從2011年第一次會議開始就避免使用系統(tǒng)性阻撓議事的戰(zhàn)術(shù)。阻撓戰(zhàn)術(shù)是反對黨或少數(shù)團體在議會中經(jīng)常主動使用的策略（在成熟的民主國家也一樣）。如果說軍人議員保持了否決修改2008年憲法的關(guān)鍵權(quán)力，但他們不能強行否決任何其他基本的立法程序，因為后者只需要簡單多數(shù)票。例如，2012年8月上院啟動彈劾憲法法院的動議時，得到了鞏發(fā)黨和民盟的民選議員一致支持（他們都反對此前憲法法院所作的一項決定），而所有軍人議員都反對民選議員起草的議案。一星期后，同樣的情景也出現(xiàn)在下院，所有民選議員都投票贊成彈劾，而101名軍人代表反對。 ①

2011年以來，緬甸軍人議員的表現(xiàn)與世界上其他成熟立法體系中的任何后排議員沒有兩樣。正如唐納德·西林（Donald Searing）提到的，“后排議員”的位置意味著在某些事上無須承擔他們在議會中本來必須承擔的職責和責任，如果立法者顯示出承擔它們的意愿，許多其他的職責和責任可能會被承擔。 ②后排議員在議會中基本上聽從他們各自的黨鞭（或前排議員），很少訴諸大膽的舉動，除非他們有個人野心。

在議會召開最初幾場會議之時，許多人（包括聯(lián)邦議會上下院的兩位議長）批評他們行為太消極。 ③于是從2012年開始，軍人議員加強了他們在立法辯論中的參與度。他們加入了聯(lián)邦議會兩院40多個議會委員會中的大部分委員會。 ④筆者從最近對各種背景和政黨的民選議員的采訪中得知，他們越來越多地參與到與民選議員具有建設性的討論中。他們就所有辯論的事務表明軍隊的立場。毫不意外，他們以一種高層希望的行為方式進行質(zhì)詢和要求澄清，承擔了謹慎地搞好“公共關(guān)系”的任務，以及塑造負責任的公共形象。在2014 年7月若開邦教派沖突中，上院中的一名軍隊少校呼吁聯(lián)邦政府為當?shù)貏?chuàng)造就業(yè)、提供電力和更多教育機會。他坦誠、精心設計的參與政務的故事刊登在國營日報的封面上。 ⑤

因此，軍人議員似乎還在議會中發(fā)揮他們文牘主義的作用，非常注意檢查每一份準備好的草案或動議是否尊重憲法文本，或更重要的“國家三大任務”，后者體現(xiàn)了軍隊1989年以來最主要的政治目標。 ⑥他們還維護自己在議會中的角色和存在，比如反對一項據(jù)說要降低撤銷軍人議員資格的程序門檻的草案。 ⑦最高級軍官經(jīng)常不理睬反對黨議員的批評，尤其是當后者公開披露軍隊在他們選區(qū)的不當行為時。

但議會中的軍人團體也不總是不分青紅皂白地反對針對軍隊的指控。正如最近對民選代表的采訪所揭示的，軍人議員有時可以成為軍隊與本國平民政治家之間的重要中介，后者可能沒有其他渠道接觸等級森嚴的軍隊。民選議員與他們的軍方同事的接觸越正式和嚴肅，他們傳遞給軍隊的信息就越成功。 ①有人認為，比起通過媒體曝光，或在議會會議期間提出，人們?nèi)匀荒軌蛴脟烂C與平和的方式來曝光軍官的罪行和惡習，揭露軍隊強行征地行為，并“做點什么”。確實，接觸聯(lián)邦議會兩院中最高級別的軍人議員，被證明是曝光軍地矛盾的一條日益成功的途徑。 ②這并不是說軍隊向外界敞開了大門。緬甸現(xiàn)役高級軍官團體仍是孤立封閉的精英。鞏發(fā)黨議員證實，他們與他們的現(xiàn)役軍官同事的日常聯(lián)系只比其他人多一點點。 ③正如一名從步兵部隊退休的中校感嘆，保密是一條鐵律，高級軍官與平民，包括退休軍官接觸越少，似乎就越好。 ④

最后，值得注意的是，軍人議員并不總是作為一個團體投票。 ⑤不可否認，每次一項草案看上去涉及到軍隊本身的集體利益，或者更廣泛來說，涉及到神圣的“國家三大任務”時，軍人代表都顯示出他們能用一個聲音說話。指令來自于上面，他們的任務是遵從。但是某些情況下，他們的上級看來給予他們更多的余地，使他們可以按本人意愿自由投票，但即使這樣，他們也需要收到讓他們自由投票的命令。這大多體現(xiàn)在聯(lián)邦和省邦層面、非戰(zhàn)略或能改善軍隊公共形象的事務上。 ⑥它非常符合這一目標：展現(xiàn)出負責任、沉著和富有經(jīng)驗、了解國家面臨的問題、能主動地作出應對的軍官形象，這也是軍隊決心要打造的形象。 ⑦

勉強的立法者

2011年以來，軍人議會代表只提交了少量的法律草案，其中大部分是在早期議會會議中制訂的。迄今，與軍隊和安全事務有關(guān)的提案完全是由行政機構(gòu)，而非軍人議員制訂的，特別是軍隊控制的國防部和內(nèi)政部。 ⑧實際上，聯(lián)邦議會上院和下院從未啟動議會國防和安全委員會，該委員會本來可以由上下議院議長分別在上院和下院組建，討論戰(zhàn)略和安全事務（憲法第115條第2款和第147條第2款）。然而確實，憲法明確規(guī)定組建議會國防和安全委員會不是必須的。

與軍隊通常長期主導的國家安全事務相比，在軍人議員制訂的為數(shù)很少的草案中，一些草案似乎非常具體細微，它們反映了軍隊根深蒂固的民族主義。2011年9月，梭亨諾少校向下院提交了議案，敦促政府“監(jiān)督地方媒體使用緬語的純正性”。 ①兩個月后，泰奈上校提交了另一份草案“在寫作、編輯和出版的作品中使用緬語詞，以提高民族聲望……禁止在不當場所使用不當詞語，包括使用不當詞語用作商標。” ②兩項提案都得到了民選議員，包括全國民主力量黨（NDF）等反對黨的支持。

目前，軍隊對立法事務的參與程度非常低。軍方指定的議員被證明遠非議會中積極的“立法”力量，他們作為2008年憲法的守護者，只是聽候指令，執(zhí)行他們傳統(tǒng)的“守護”功能（憲法第20條第6款）。他們在不久的將來不會超越這一基本功能，除非議會的格局在2015年大選后發(fā)生劇變，局勢變得日益不穩(wěn)定（如果說不是糟糕的話）。到那時，軍人議會代表作為保護者和干涉機構(gòu)可能會更公開地介入，直接參與新法律的制定，使其更符合軍隊的利益。他們可能竭力抵制未來議會制訂的法律，如果后者為公開反對軍隊在地方和立法事務中的角色的政黨所主導。他們甚至可能成為未來行政機構(gòu)的阻礙力量，如果后者試圖清除軍隊保留的政治和經(jīng)濟利益領(lǐng)域。他們只可能改變他們的立法行為和策略，特別是在聯(lián)邦議會層面上成為合格的立法者。而這也取決于未來國防軍總司令擁有的威權(quán)、魅力和權(quán)力。

結(jié)　論

軍隊看來決心繼續(xù)成為立法參與者，他們顯然將自身在議會中的存在看作緬甸從軍人政權(quán)向民主轉(zhuǎn)型后的核心利益。雖然軍人議員從未成為有效的立法者，但他們在議會中發(fā)出聲音并聆聽聲音，至少軍隊現(xiàn)在不會采取大的動議或領(lǐng)導立法進程。然而，關(guān)于軍人從政治舞臺上退出的言論越來越多，并越來越公開化。甚至吳登盛和國防軍總司令敏昂萊大將也承認這種軍人在議會存在的過渡性。例如，在2012年《紐約時報》的一次采訪中，吳登盛總統(tǒng)引用了印度尼西亞的例子，稱印尼軍隊在20世紀90年代逐漸減少了在議會中的固定議席，最終在2004年完全退出。在最近的一次采訪中，敏昂萊證實軍隊在議會中“提供建議”但不“作決定”。

但是，由于在過去60年中軍隊發(fā)揮“監(jiān)護者”的作用是它本身的一個目標，現(xiàn)任領(lǐng)導人仍然未放棄這一理想，沒有任何跡象表明軍方會很快放棄它的立法（和制訂政策）特權(quán)，這也許對軍方是一個太大膽的冒險。它是一個長久以來缺乏對平民信任的組織，擔憂在2015年底大選之后出現(xiàn)政治高度不穩(wěn)定和分裂的局面。因此，有關(guān)緬甸軍隊從議會中，以及從更大范圍的國家政治事務中逐漸退出的可能性完全不存在。

（原載新加坡東南亞研究所電子刊物《觀點》，2015年4月28日）

云南大學國際合作與交流處　劉　靜　譯

克耶邦議會除外，軍人議員中最高軍銜的軍官為準將，后來被任命為該邦行政長官。

軍人集團在議會中軍銜升高不僅可以增加凝聚力和紀律性（在起到“黨鞭”作用的高級軍官的監(jiān)督下），而且可以對昂山素季和其他40位民盟議員于2012年4月1日補選后進入議會起到抗衡作用。

The Parliaments of Myanmar, Yangon: MCM, 2013. 它的英文翻譯版本充滿了拼寫別字和錯誤，2013 年6月發(fā)布。

Egreteau, Renaud, “Who Are the Military Delegates in Myanmar’s 2010-2015 Union Legislature?”, Sojourn, 18, 2, forthcoming July 2015.

兩名女性中校在2014年1月才被指派進議會。還有一名女陸軍軍官在仰光省議會，該議會共有31名軍人議員。筆者對仰光省議會議長的采訪，仰光，2015年3月。

民選議員團體為63%（2012年492位民選議員中有310位為緬族），見The Parliaments of Myanmar, Yangon: MCM, 2013.

Ibid. 在議會兩院中，52位民選議員公開他們是基督教徒，3位是穆斯林。

采訪國防部副部長，內(nèi)比都，2015年2月。

采訪一位上院軍人議員，內(nèi)比都，2015年2月。

后來上漲了3倍，從30萬緬元上漲到2015-2016財年的100萬緬元，見The Myanmar Times, MPs ignore president on pay rises, January 26, 2015.

?也上漲了2倍，在下一財年達到2萬緬元。省邦軍人議員也得到每日補助。

筆者對岱通昂的采訪，內(nèi)比都，2015年2月。

與議會人民院權(quán)利委員會一位委員討論，內(nèi)比都，2015年2月。

至2015年4月。

采訪第一屆108人憲法評估委員會的3位議員，內(nèi)比都，2014年1月。

在11人國防和安全委員會成員中5人為現(xiàn)役軍人，見The Irrawaddy, Military MPs object to constitutional change, November 17, 2014.

AFP, Myanmar army bristles against constitutional change, November 18, 2014.

當事人與筆者的訪談，內(nèi)比都，2013年8月。

The Myanmar Times, Tribunal resigns to avoid impeachment, September 10, 2012.

Searing, Donald D, Westminster’s World: Understanding Political Roles, Cambridge MA: Harvard University Press, 1994, p. 33.

Radio Free Asia, Myanmar’s Military MPs scolded for abstaining, July 3, 2013; The Irrawaddy, Military MPs chided for silence on telecom bills, July 3, 2013.

采訪作為上院國際關(guān)系委員會委員的軍人議員，內(nèi)比都，2015年2月。

New Light of Myanmar, July 2, 2014, p. 1.

即：聯(lián)邦不分裂、民族團結(jié)不分離、主權(quán)永固。多數(shù)緬甸出版物今日在其封面還印著它們。

“Military MPs put forward changes to recall bill”, The Myanmar Times, June 18, 2014.

采訪從克欽邦北部偏遠選區(qū)來的民選議員，內(nèi)比都，2015年3月。

只是有時（不總是）更有優(yōu)勢，如果他出身于軍隊，是一位退役軍人：采訪一位鞏發(fā)黨議員、前國防軍中校，仰光，2015年2月。

采訪幾位從陸、海、空退役軍官，現(xiàn)為議員，內(nèi)比都，2015年2-3月。

采訪當事人，內(nèi)比都，2014年7月。

International Crisis Group (ICG), ‘Not a Rubber Stamp’: Myanmar’s Legislature in a Time of Transition, Brussels: Asia Briefing No. 142, 2013, p. 7; and Yola Verbruggen, “The bloc in the system”, Mizzima Business Weekly, October 23, 2014.

例如，一位來自仰光省某選區(qū)議員強調(diào)，仰光省議會的31位軍人議員在一些小事上，如向三輪車發(fā)牌照等，經(jīng)常不是作為一個團體來投票，采訪當事人，仰光，2013年5月。

采訪國防部副部長，內(nèi)比都，2015年2月。

采訪一位準將、上院議員，內(nèi)比都，2015年2月。

New Light of Myanmar, September 9, 2011, p. 10.

New Light of Myanmar, September 28, 2011, p. 8.