呂修磊　李俊彥

為進一步深化電力體制改革，解決制約電力行業(yè)科學發(fā)展的突出矛盾和深層次問題，推動結構轉型和產業(yè)升級，中共中央國務院近期出臺了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱“意見”）。本次“意見”的出臺預示著電力體制改革的再次重啟。

新一輪電力體制改革的基礎及意義

隨著電力體制改革的不斷推進，目前中國電力行業(yè)發(fā)展迅速，電網規(guī)模和發(fā)電能力已位列世界第一；基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)用電同網同價，基本解決了無電人口的用電問題；形成了多元化的電力市場體系，廠網分開、主輔分離基本實現(xiàn)，大用戶直供、區(qū)域電網產業(yè)鏈穿透及配售電改革試點穩(wěn)步開展；組建了多元化的發(fā)電企業(yè)，形成了國家電網和南方電網南北分治并與內蒙古電力等地方電網企業(yè)并存的發(fā)展格局；另外在輔業(yè)方面還組建了中國電建、中國能建兩家設計施工一體化的企業(yè)；大用戶直購電試點數(shù)量也在不斷增多；電價形成機制也在不斷完善，在發(fā)電環(huán)節(jié)實現(xiàn)了發(fā)電上網標桿電價，在輸配環(huán)節(jié)逐步核定了大部分省的輸配電價，在銷售環(huán)節(jié)相繼出臺差別電價和懲罰性電價、居民階梯電價等政策；2014年11月以來深圳和內蒙地區(qū)的輸配電價改革試點也相繼放開。上述改革的穩(wěn)步開展為新電力體制改革的落地奠定了基礎。

自2002年國務院啟動以“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”為核心的電力體制改革以來，“廠網分開”雖然已經實現(xiàn)，但競價上網目前仍無實質性進展，電力價格的制定還全部掌握在政府手中。本次“意見”中提出了管住中間、放開兩頭的改革方向，即政府未來將單獨核定輸配電價，放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配電價與發(fā)售電價在形成機制上分開，其他沒有參與直接交易和競價交易的上網電量以及居民、農業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務用電繼續(xù)執(zhí)行政府定價。

本次“意見”對發(fā)電側和售電側的逐步放開不是為了形成電力產業(yè)鏈的兩個市場，而是著眼于整個電力價值鏈的傳導和價格互動。值得關注的是，2015年4月8日，國務院常務會議決定下調全國燃煤發(fā)電上網電價平均每千瓦時約2分錢，實行商業(yè)用電與工業(yè)用電同價，將全國工商業(yè)用電價格平均每千瓦時下調約1.8分錢，減輕企業(yè)電費負擔，這標志著煤電聯(lián)動已經實質性落地。2013年以來中國多次下調電力企業(yè)上網電價，燃料成本的大幅下降使得電價下調后發(fā)電企業(yè)受到的沖擊有限。

新一輪電改的主要內容和預期效應

1.本次電改政策為占據產業(yè)鏈優(yōu)勢地位的電網企業(yè)改革規(guī)劃了方向。本次“意見”重新定位了電網企業(yè)的功能，將改變電網企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調度交易為一體的狀況，確定其未來將主要從事電網投資運營和電力傳輸配送等業(yè)務，其承擔的交易業(yè)務也或將被分開，改由相對獨立的電力交易機構來負責。電網企業(yè)將不再以上網電價和銷售電價價差作為主要收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網費。

上述措施的實現(xiàn)將會大幅降低電網企業(yè)的經營規(guī)模，并降低其在產業(yè)鏈中的優(yōu)勢地位，但輸配環(huán)節(jié)的電價核算及終端售電價格的形成機制將是一個緩慢的過程；短期來看其對現(xiàn)有發(fā)電企業(yè)的影響較小，但長期來看擁有較多優(yōu)質電力資源發(fā)電企業(yè)的規(guī)模效應將不斷顯現(xiàn)，其在整個電力產業(yè)鏈中的地位將逐步提升。

2.本次電改政策要求開放電網公平接入，新能源及可再生能源上網問題有望有所緩解；分布式電源市場將受益于用戶側的全面放開，而進入快速增長期?！耙庖姟泵鞔_要完善并網運行服務，加快制定完善新能源和可再生能源研發(fā)、制造、組裝、并網、維護、改造等環(huán)節(jié)的國家技術標準。為此，國家發(fā)改委和能源局聯(lián)合下發(fā)了《關于改善電力運行調節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導意見》（發(fā)改運行[2015]518號）（以下簡稱“518號文”）。這是新電改方案出臺后的首個配套文件，旨在落實“意見”有關要求，改善電力運行調節(jié)，促進清潔能源持續(xù)健康發(fā)展。

雖然2006年出臺的《可再生能源法》及后續(xù)政策力推全額收購可再生能源，但受制于配套政策不完善、并網消納限制、環(huán)保及安全要求提高等因素，清潔能源長期以來存在著棄水、棄光、棄風等問題；此次“518號文”將全額收購落實到年度發(fā)電計劃中予以體現(xiàn)，提出了“各?。▍^(qū)、市）政府主管部門組織編制本地區(qū)年度電力電量平衡方案時，應采取措施落實可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”。

年度電力平衡方案是影響清潔能源發(fā)電企業(yè)上網的重要環(huán)節(jié)，在編制年度計劃時，通過優(yōu)先預留水電、風電、光伏發(fā)電等清潔能源機組發(fā)電空間的方式，對于促進清潔能源發(fā)電全額上網具有重要意義。同時，“意見”中也表示將鼓勵新增工業(yè)用戶和新核準的發(fā)電機組積極參與電力市場交易，其電量盡快實現(xiàn)以市場交易為主，且要求要確?？稍偕茉窗l(fā)電依照規(guī)劃保障性收購，這也在一定程度上利于新能源和可再生能源的發(fā)電上網。

值得關注的是，“518號文”還對清潔能源裝機比重不同的地區(qū)，做出分類要求，對于清潔能源裝機比重較小地區(qū)，“新增用電需求優(yōu)先滿足清潔能源消納，明確接受外輸電中清潔能源的比例并逐步提高”；而針對清潔能源裝機比重較大的地區(qū)，則“應采取市場化方式，鼓勵清潔能源優(yōu)先與用戶直接交易”?！?18號文”中還首次提出了運用利益補償機制為清潔能源開拓市場空間，“通過替代發(fā)電（發(fā)電權交易）、輔助服務等市場機制，實現(xiàn)不同類型電源的利益調節(jié)”；同時還“鼓勵通過市場化方式確定調峰承擔方，鼓勵清潔能源直接購買輔助服務?！蓖ㄟ^直購電、利益補償機制、需求側管理等方式，有利于打通電力產業(yè)鏈，促進清潔能源的長期健康發(fā)展；引入市場化機制化解消納難題也符合新電改的政策方向。但考慮到清潔能源目前的區(qū)域布局、電源結構及出力穩(wěn)定性等多種現(xiàn)實因素，相關政策的落地及實施效果還有待關注。

同時，“意見”中表示要積極發(fā)展分布式電源，確定分布式電源應主要采用“自發(fā)自用、余量上網、電網調節(jié)”的運營模式，并全面放開用戶側分布式電源建設，支持企業(yè)、機構、社區(qū)和家庭根據各自條件，因地制宜投資建設太陽能、風能、生物質能發(fā)電以及燃氣“熱電冷”聯(lián)產等各類分布式電源，準許接入各電壓等級的配電網絡和終端用電系統(tǒng)。分布式電源在快速發(fā)展的同時也將有利于推動售電側的改革。endprint