張喜亮

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）指出：“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！苯?，因有的地方黨委和政府就“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”公布了專門的改革文件，這個話題成為媒體關注的一個焦點。

劃轉部分國有資本充實社會保障基金源自國有股減持

“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”源自股權分置改革中的“國有股減持”政策。

1990年底創(chuàng)建了人民幣普通股票市場，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，受限于理論的研究和實踐的經(jīng)驗，一些國有企業(yè)上市公司，出現(xiàn)了中國特色的“股權分置”情況：上市公司的股份被人為地分割為“流通股”和“非流通股”。股東所持向社會公開發(fā)的股份，且能在證券交易所上市交易，稱為流通股；而公開發(fā)行前股份暫不上市交易，稱為非流通股。出現(xiàn)這種股權分置的情況，主要的考慮還是國有資本控股權的問題。但是，股權分置狀況不能適應資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的要求，產(chǎn)生了同股不同權、企業(yè)淡漠市值、股市發(fā)展受滯等問題。消除非流通股和流通股的差異，便提到了改革議事日程，實施股權分置改革以解決股票市場相關股東之間的利益平衡問題。

1998年下半年到1999年上半年，為推進解決國有企業(yè)改革發(fā)展的資金需求和完善社會保障機制，開始進行國有股減持的探索性嘗試。但由于實施方案與市場預期存在差距，試點很快被停止。2001年6月6日，國務院頒布實施《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，依然是延續(xù)解決國企改革資金問題和補充社會保障基金問題的思路，同樣由于市場效果不理想，當年10月22日宣布暫停。2004年1月31日，國務院發(fā)布《關于推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，明確提出“積極穩(wěn)妥解決股權分置問題”。2005年4月29日，經(jīng)國務院批準，證監(jiān)會發(fā)布《關于上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，啟動股權分置改革試點。經(jīng)過兩批試點，取得了一定經(jīng)驗，具備了轉入積極穩(wěn)妥推進的基礎和條件。經(jīng)國務院批準，2005年8月23日，證監(jiān)會、國資委、財政部、中國人民銀行、商務部聯(lián)合發(fā)布《關于上市公司股權分置改革的指導意見》；2005年9月4日，證監(jiān)會發(fā)布《上市公司股權分置改革管理辦法》，中國的股權分置改革進入全面鋪開階段。上市公司股權分置改革是通過非流通股股東和流通股股東之間的利益平衡協(xié)商機制消除股票市場股份轉讓制度性差異的過程，是為非流通股可以上市交易作出的制度安排。

所謂減持國有股是指向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉讓上市公司國有股的行為。制定減持國有股政策的出發(fā)點是“完善社會保障體制，開拓社會保障資金新的籌資渠道，支持國有企業(yè)的改革和發(fā)展”。減持國有股原則上由市場定價，所籌集資金交由全國社會保障基金理事會管理，主要采取國有股存量發(fā)行的方式減持：國家擁有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉由全國社會保障基金理事會持有，并由其委托該公司在公開募股時一次或分次出售。國有股存量出售收入，全部上繳全國社會保障基金。

正確理解“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”的涵義

據(jù)報道：2015年全國社會保險基金預算剔除財政補貼因素后收不抵支，且相比此前幾年的預算執(zhí)行情況，“虧空”越來越大。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，剔除財政補貼后，當期保險費收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴大?？磥?，全國社會保障基金缺口之大已經(jīng)到了非解決不可的程度了。早在全國社?；鸪闪⒊跗冢Y金主要來源包括中央財政撥款、國有股減轉持、彩票公益金及投資收益等；隨著國企改制接近尾聲，國有股減轉持這一渠道正在枯竭，社?；鹦枰卣剐碌幕I資渠道。

如果說，十幾年來，通過國有股減持到充實社會保險基金的結果，其缺口不但沒有減小反而越來越大，提高國有資本收益上繳比例充實社會保險基金，是國有企業(yè)義不容辭的責任。但是，寄望把國有資本的30%一次性劃轉給社會保障基金，一定能夠補足缺口且能保證社會保險基金具備自主“造血功能”而良性運轉，不可想象?；仡櫄v史，股權分置改革，減持國有股也并非是直接劃轉部分國有資本充實社會保障基金，而是向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉讓上市公司國有股：“國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉由全國社會保障基金理事會持有”。

綜合評價當年減持國有股充實社?；穑涑踔允呛玫?，但是，實踐的效果并不理想。那么，今天重啟“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”又當怎樣理解呢？黨的十八屆三中全會《決定》關于“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，具體內(nèi)容是：“完善國有資本經(jīng)營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！蓖ㄟ^完善國有資本經(jīng)營預算之涵義有三：提高國有資本“收益上繳公共財政比例”而非直接劃轉國有企業(yè)之國有資本；逐漸提升，到2020年達到上限30%，而非立即或一次性達到上限比例；收益上繳部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社會保險基金。

社會保障基金是根據(jù)國家有關法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實施社會保障制度而建立起來、?？顚Ｓ玫馁Y金；主要包括社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。設立社會保險基金的目的是支持社會保險。理論上說，社會保障基金主要是支出于各種保險，而非直接盈利之投資公司。全國社會保障基金理事會主要職責是：管理通過減持國有股所獲資金、中央財政撥入的資金及其他方式籌集的資金；根據(jù)財政部、勞動保障部共同下達的指令和確定的方式撥出資金；選擇并委托國內(nèi)外專業(yè)性投資管理機構對基金進行運作，以實現(xiàn)保值增值；向社會公布全國社會保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財務狀況。由此可見，社會保險基金承擔“保值增值”職責也是通過“選擇并委托國內(nèi)外專業(yè)性投資管理機構對基金進行運作”，而非本身直接投資運作基金。

劃轉部分國有資本使“社會保障基金”成為股東董事、監(jiān)事直接參加管理被“劃轉”出國有資本的“國有企業(yè)”董事會、監(jiān)事會，雖然可以使被劃轉出國有資本的國有企業(yè)多了一個股東、實現(xiàn)了其股權的多元化，但是，沒有證據(jù)能夠證明有了社會保險基金股東，該企業(yè)就完善了公司法人治理結構，就實現(xiàn)了治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就能使國有資本更安全、決策更正確和效率更高。

社會保險基金隸屬于財政部、國有企業(yè)隸屬國資委，出現(xiàn)兩個股東以后，便自然出現(xiàn)了財政部和國資委兩個婆婆共管“國有企業(yè)”的格局，這是改革的倒退？財政部與國資委同時履行“出資人”職責，而兩者又都是國有資本的“代表”，產(chǎn)權混亂的局面是否在所難免？在全面依法治國的大環(huán)境中，我們不得不提出一個嚴肅的理論和實踐問題：究竟由誰來直接劃轉國有資本？劃轉國有資本要不要及如何接受監(jiān)督？黨的十八屆三中全會《決定》要求：“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。在黨的十八屆三中全會《決定》作出了“國有企業(yè)屬于全民所有”的判斷以后，政府未經(jīng)向人民代表大會請示報告直接用行政命令“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，授權問題是否值得沉思？endprint