賈康++梁季

十八大之后，在中國啟動新一輪經(jīng)濟體制配套改革的關(guān)鍵時期，與此前若干輪改革類似，財稅改革再次成為研討和推進配套改革的切入點，其中又以如何認識和深化1994年以來的分稅制改革為核心。近些年因現(xiàn)實運行中所出現(xiàn)的諸如縣鄉(xiāng)財政困難、地方隱性負債、土地財政和以專項補助為代表的“跑部錢進”等突出矛盾和問題，一次又一次地將對分稅制的評判推向風(fēng)口浪尖。若干年來不絕于耳的關(guān)于“94改革”造成地方財力短缺和“中央集權(quán)”（甚至新近被稱為“開啟新的中央集權(quán)時代”）的負面評價，以及質(zhì)疑“財權(quán)”概念的討論、強調(diào)“因地制宜”而否定分稅制通盤框架等等觀點，都值得深思和加以澄清。

目前，中央跟省之間基本維持了分稅制的框架，雖然共享稅越來越多，但分稅制的實質(zhì)還是能夠堅持，但省以下的體制，哪怕是最發(fā)達的區(qū)域也沒有進入真正分稅制狀態(tài)。中國省以下體制是五花八門、討價還價色彩非常濃重的分層制和包干制。這種分層制和包干制導(dǎo)致了基層財政困難、土地財政問題、地方債問題等。

基層財政困難、土地財政、隱性負債等問題確實存在，但它不是1994年分稅制改革帶來的結(jié)果，恰恰是分稅制改革在實際生活中沒有如愿往下貫徹，省以下沒有真正進入分稅制狀態(tài)帶來的。

應(yīng)澄清的認識

分稅制是分稅分級財政體制的簡稱。其體制內(nèi)容，首先包括在各級政府間合理劃分事權(quán)（支出責(zé)任）與財權(quán)（廣義稅基配置）；按稅種劃分收入，建立分級籌集資金與管理支出的財政預(yù)算；進而還會合乎邏輯地引出分級的產(chǎn)權(quán)管理和舉債權(quán)管理問題，以及轉(zhuǎn)移支付體系問題。

分稅制財政體制是一個邏輯層次清晰、與市場經(jīng)濟與現(xiàn)代社會形態(tài)系統(tǒng)化聯(lián)結(jié)的制度框架，需要從政府與市場關(guān)系這一“核心問題”入手，在“讓市場充分起作用”的取向下，完整、準確地理解，才有利于消除諸多歧義，尋求基本共識。

1.分稅制的邏輯起點，是市場經(jīng)濟目標模式取向下政府的職能定位和所獲得的收支權(quán)。分稅制體制的整體設(shè)計，必然要求以政府在現(xiàn)代社會“應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府對市場主體和納稅人的調(diào)節(jié)方式（經(jīng)濟手段為主的間接調(diào)控和“對事不對人”的規(guī)范調(diào)控）為原點，即以尊重市場和服務(wù)與引導(dǎo)市場經(jīng)濟的政府職能定位及其適當履職方式為邏輯起點，把財政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級合理化與復(fù)合稅制的分級配置稅基合理化這兩方面，在分級收支權(quán)的制度安排體系中整體協(xié)調(diào)起來。

2.政府事權(quán)范圍是政府收入規(guī)模的大前提。中國力求加速完成成熟市場國家上百年的工業(yè)化、城市化進程，導(dǎo)致在其他國家順次提供的公共品（有利于市場發(fā)展的基本制度、促進經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施以及有助于社會穩(wěn)定和諧的民生保障品）等因素，在中國改革開放30多年內(nèi)較密集地交織重疊。

上述分析并不否定市場改革不到位、政府越位、支出效率低下而導(dǎo)致公共資源配置不當、浪費所帶來“無謂”政府支出或較高行政成本的問題，主要是想說明，政府事權(quán)范圍是決定宏觀稅負高低的前提性認識框架，不同國家，發(fā)展階段不同，國情相異，所以各國間靜態(tài)的宏觀稅負可比性不強。中國的特定國情和當前所處的特殊階段，導(dǎo)致政府事權(quán)范圍較廣，在既成宏觀稅負和政府支出占比水平之中，除確有一些不當因素之外，也具有一定的客觀必然性和合理性。

3.事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設(shè)計和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。分稅制財政體制內(nèi)容包括：事權(quán)劃分、收入劃分和支出及轉(zhuǎn)移支付三大部分內(nèi)容。其中，反映政府職能合理定位的事權(quán)劃分是始發(fā)的、基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是財權(quán)和財力配置與轉(zhuǎn)移支付制度的大前提。因此，我們理應(yīng)避免談分稅制改革問題時首先討論甚至只討論收入如何劃分的皮相之見，而應(yīng)全面完整、合乎邏輯順序地討論如何深化中國的分稅制改革。

4.廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點，且要求地區(qū)間稅基配置框架大致規(guī)范一律，但各地實際稅收豐度必然高低不一，客觀存在中國尤為突出的財政收入的地區(qū)間“橫向不均衡”。值得一提的是特種消費稅（即中國的消費稅），如果在消費環(huán)節(jié)征收，且消費具有明顯的地域化消費特征（如某地汽車消費量大，汽車消費稅收入則高；煙酒消費量大，煙酒消費稅收入就多）、稅收收入與某類財政支出具有較直接的對應(yīng)關(guān)系（如汽車消費量大，因汽車消費導(dǎo)致的城市交通維護、治理擁堵的財政支出就相應(yīng)較高；煙消費量大，因吸煙引發(fā)的各類疾病的衛(wèi)生保健醫(yī)療成本也會較高），那么這類消費稅收入是宜于劃歸地方的。但是，目前中國特種消費稅多在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，且主要稅目（如燃油、煙酒）或主要由大型或成規(guī)模國有企業(yè)生產(chǎn)、或由政府壟斷經(jīng)營，如果劃歸地方稅，則可能帶來地方政府為獲得高財政收入而要求企業(yè)競相多多生產(chǎn)，背離“寓禁于征”初衷。

未來在征管條件具備，將征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)環(huán)節(jié)或消費環(huán)節(jié)（目前由于煙酒為政府專營體制，具備將征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)環(huán)節(jié)的條件）時，可以考慮將該類稅基劃歸地方政府。有些論者擔(dān)心會因此激勵地方政府鼓勵消費、達到多收稅的目的，實際上，無論是燃油還是煙酒，均已主要成為大眾化消費品（“八項規(guī)定”實行后原先往往以“奢侈品”定位的高檔煙酒大都回歸了原形），地方政府沒有能力、也沒有手段對千千萬萬消費者的消費行為進行干預(yù)，其對消費者的影響力遠小于可由其控股的屈指可數(shù)的國有生產(chǎn)企業(yè)。

至于房地產(chǎn)稅（不動產(chǎn)稅，即美國的Property tax、英國的concil tax這種在住房保有環(huán)節(jié)逐年征收的財產(chǎn)稅），則是適合于作為地方政府支柱財源的典型稅種。對于當下的中國而言，房地產(chǎn)稅更具有一種抑制地方政府“圈地賣錢”動機、激勵地方政府“養(yǎng)地升值”積極性、進而提高中國城鎮(zhèn)化過程中稀缺土地資源利用率的特別重要的意義。

5.因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級、地方本級必不可能各自收支平衡，客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)“地區(qū)間的橫向不均衡”。中國現(xiàn)階段中央收入占比為50%弱的水平，無論與其它代表性國家相比，還是與中國中央政府所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職責(zé)相比，都可說中央收入占比并不高。其實問題更明顯地出在支出側(cè)，即支出總盤子中中央占比過低（僅約為15%）、地方支出占比過高。2009年經(jīng)合組織（OECD）成員國中央支出非加權(quán)平均值為46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40%。endprint

而中央與地方支出失衡背后的原因恰恰是政府間事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致的支出責(zé)任錯配。政府間事權(quán)劃分辦法不規(guī)范、不統(tǒng)一，具有明顯的非規(guī)范特色；同時新增事權(quán)多采取“一事一議”辦法，無統(tǒng)一、科學(xué)、標準化的原則和方案遵循。中國有些中央應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)如國防，現(xiàn)實中往往以“軍民聯(lián)防”、“軍地共建”等名義較深度而無規(guī)范地扯入了地方，另一些也理應(yīng)由中央承擔(dān)的重要事權(quán)如經(jīng)濟案件的司法審判權(quán)，則幾乎全部交給了地方，使得在地方利益眼界內(nèi)非公平判決層出不窮。合理解決這些問題之道，不是減少中央收入占比，而是應(yīng)調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任，相應(yīng)提升中央在支出總盤子中的占比。

無論是考慮到“實現(xiàn)共同富?！钡纳鐣髁x本質(zhì)，還是法治社會下基于公民“人權(quán)平等”提出的“基本公共服務(wù)均等化”要求，都客觀上需要運用轉(zhuǎn)移支付制度手段對財政資金余缺自上而下地在政府間進行適當調(diào)節(jié)。這種轉(zhuǎn)移支付有效運行的基本前提就是“縱向不均衡”地由中央取得與其宏觀調(diào)控功能相稱的財力，進而去調(diào)節(jié)地區(qū)間的“橫向不均衡”。在中國經(jīng)過二三十年“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來”的發(fā)展之后，迥異的自然地理環(huán)境，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異巨大，“實現(xiàn)共同富?！比沃氐肋h，新時期中央政府不可回避的一項重要責(zé)任，就是以合理方式“抽肥補瘦”，抑制地區(qū)間差距擴大——這種中央政府針對“橫向不均衡”履行區(qū)域差異調(diào)節(jié)責(zé)任的物質(zhì)前提，就是形成合理設(shè)計與可持續(xù)實施的中央、地方間“縱向不均衡”的財力分配框架。

基本思路與重點

近期和未來在深化改革中健全完善中國分稅制財政體制的大思路，應(yīng)是在明確政府改革中職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟體制的事權(quán)與財權(quán)相順應(yīng)、財力與支出責(zé)任相匹配的財政體制。

根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不如人意的突出矛盾和真實問題，今后改革的重點至少應(yīng)包括：

1. 在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上將中國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級（不同地區(qū)可有先有后），以此作為由“山重水復(fù)”變“柳暗花明”的一個框架基礎(chǔ)。

2. 在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方三層級事權(quán)劃分，進而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責(zé)任明細單的工作，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。地方政府應(yīng)退出一般競爭項目投資領(lǐng)域；經(jīng)濟案件司法審判權(quán)應(yīng)集中于中央層級，等等。

3.以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革（現(xiàn)已實施了煤炭資源稅“從價征收”改革，未來資源稅改革應(yīng)重點關(guān)注征收范圍的擴大方面）和積極擴大房地產(chǎn)稅改革試點范圍；擴大消費稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；于積極推進“營改增”中，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

4.按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強對欠發(fā)達地方政府的財力支持；適當降低專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內(nèi)容或可歸并項目；盡量提前其具體信息到達地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴肅執(zhí)行。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

5.結(jié)合配套改革深化各級預(yù)算管理改革，在全口徑預(yù)算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預(yù)算；把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”，配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會公共資源配置的科學(xué)決策；應(yīng)加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債；地方的國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)而積極推進。

6.在“漸進改革”路徑依賴和“建設(shè)法治國家”“強化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進財稅法制建設(shè)，掌握好服務(wù)全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權(quán)衡點，強化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵先行先試，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌歷史時期內(nèi)，不斷及時地把可以看準的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。endprint