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選舉觀察的制度引入與基層選舉監(jiān)督的創(chuàng)新路徑

2015-08-06 00:08高青蓮
湖北農(nóng)業(yè)科學(xué) 2015年10期

高青蓮

摘要:國內(nèi)村委會(huì)選舉觀察員制度運(yùn)行的成效和問題為選舉觀察制度的普遍引入提供了發(fā)展方向和問題警示??偨Y(jié)國內(nèi)村委會(huì)選舉觀察員制度運(yùn)行的得失,認(rèn)為當(dāng)今我國基層民主監(jiān)督在理論與實(shí)踐上的雙重弱化狀態(tài)和地方政治發(fā)展的實(shí)際需要是選舉觀察制度引入的基本條件,公眾和媒體的參與、專家學(xué)者的推動(dòng)等多重社會(huì)力量是促使選舉觀察制度運(yùn)行的動(dòng)力。選舉觀察制度的法制建設(shè)、政府部門的相對(duì)淡出、民間觀察的介入與激勵(lì)是選舉觀察制度完善與基層選舉監(jiān)督創(chuàng)新的基本路徑。

關(guān)鍵詞:選舉觀察;制度引入;基層選舉監(jiān)督

中圖分類號(hào):D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):0439-8114(2015)10-2557-05

DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.10.067

我國基層選舉中,民主監(jiān)督一直面臨著制度與實(shí)踐的雙重弱化,引入新的監(jiān)督方式是選舉制度改革和基層民主發(fā)展的刺激因素。近幾年,村委會(huì)選舉觀察及其制度的初步運(yùn)行在基層選舉中所呈現(xiàn)出的監(jiān)督成效說明,選舉觀察的制度化建設(shè)已成為我國基層選舉監(jiān)督創(chuàng)新的重要形式。

1 國內(nèi)選舉觀察制度的引入

選舉觀察是國際人權(quán)監(jiān)測工作的一部分,最初出現(xiàn)在1857年,歐洲列強(qiáng)為了選舉的公正對(duì)摩爾達(dá)維亞和瓦拉幾亞兩個(gè)公國的整個(gè)選舉過程進(jìn)行了監(jiān)督。冷戰(zhàn)以后,國際觀察員開始越來越頻繁地出現(xiàn)在各國的選舉現(xiàn)場,選舉觀察逐漸成為國際社會(huì)通用的一種選舉監(jiān)督模式,推動(dòng)了新興民主國家的民主化道路。隨著選舉觀察活動(dòng)的增多,有效和有序的組織工作就顯得十分必要,《歐洲安全與合作組織選舉觀察手冊(cè)》和《國際選舉觀察工作原則宣言和國際選舉觀察員行為守則》說明,選舉觀察已成為當(dāng)今世界政治發(fā)展的一項(xiàng)制度化活動(dòng)。近些年,我國的村委會(huì)選舉逐漸進(jìn)入了國際選舉觀察員的視野。

我國的選舉觀察伴隨著村民自治的發(fā)展而起步。村民自治始于20世紀(jì)80年代,在基層民主建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)中充分發(fā)揮了其應(yīng)有的功能。但是,在村委會(huì)選舉中,各種程序違規(guī)和不法行為,嚴(yán)重影響了選舉質(zhì)量。為指導(dǎo)全國的村委會(huì)選舉,民政部于1996年舉辦了全國第一期村委會(huì)選舉觀察員培訓(xùn)班,組織部分省、直轄市、自治區(qū)從事基層政權(quán)工作的官員交叉觀摩各地的村委會(huì)選舉,由此正式開展了選舉觀察活動(dòng)。雖然我國并沒有在法律層面對(duì)選舉觀察做出相應(yīng)的保障,但村委會(huì)選舉觀察作為事實(shí)已存在了近20年,其在限制和揭露村級(jí)選舉中的不法行為、規(guī)范選舉程序、落實(shí)選舉監(jiān)督等方面起到了積極的作用。2005年,廣東省正式推出的村委會(huì)選舉觀察員制度成為該省第三屆村委會(huì)換屆選舉的一個(gè)亮點(diǎn);之后,湖北省也開始正式推行此項(xiàng)制度。此項(xiàng)制度的初步運(yùn)行推進(jìn)了基層民主建設(shè)的步伐,同時(shí),也開啟了村(居)委會(huì)選舉觀察制度建設(shè)的輻射效應(yīng)。在此后幾屆的村(居)委會(huì)換屆選舉中,此項(xiàng)制度在國內(nèi)多個(gè)省份實(shí)行。為保證村委會(huì)選舉觀察員制度的順利運(yùn)行,廣東省和湖北省相繼對(duì)本省的村委會(huì)選舉辦法進(jìn)行修訂,將建立村委會(huì)選舉觀察制度提升到地方性法規(guī)的高度,并在具體的制度安排上形成了初步的框架。

實(shí)際上,我國一直重視社會(huì)力量對(duì)選舉的監(jiān)督作用。2009年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》中明確要求“加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)選舉工作的監(jiān)督”,為我國選舉觀察制度的確立提供了思路。中共十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”,對(duì)新時(shí)期的民主建設(shè)工作提出了總體要求。

村委會(huì)選舉觀察是目前我國選舉觀察的主要領(lǐng)域,村委會(huì)選舉觀察制度的初步引入開啟了基層選舉領(lǐng)域有效發(fā)揮民主監(jiān)督的嶄新思路。2014年,我國多個(gè)省份進(jìn)行了新一輪的村委會(huì)換屆選舉,這為選舉觀察及檢驗(yàn)選舉觀察制度運(yùn)行的政治成效提供了機(jī)會(huì)。

2 國內(nèi)選舉觀察制度運(yùn)行的問題與理論研究狀況

作為基層選舉監(jiān)督的創(chuàng)新形式,村委會(huì)選舉觀察制度的引入在民主監(jiān)督中起到了應(yīng)有的效果,但畢竟這一制度運(yùn)行的時(shí)間較短,存在問題在所難免,這里主要從制度運(yùn)行層面和理論研究層面做出分析。

2.1 選舉觀察制度運(yùn)行中凸顯的問題

我國的選舉觀察與國際選舉觀察差距較大,表現(xiàn)如下:

1)選舉觀察制度還未形成全國統(tǒng)一的制度安排。自2005年廣東省和湖北省率先引入村委會(huì)選舉觀察制度以來,雖然其他多省紛紛效仿,但也僅僅是作為地方性政策實(shí)行。

2)選舉觀察限于基層群眾自治組織的選舉領(lǐng)域。從我國將近20年的選舉觀察實(shí)踐看,選舉觀察的對(duì)象主要是村委會(huì)換屆選舉,偶爾延伸至居委會(huì)選舉,選舉觀察還沒有輻射到其他基層選舉領(lǐng)域,對(duì)基層人大代表的選舉觀察僅見學(xué)者邱家軍所寫的一份選舉觀察報(bào)告。

3)選舉觀察獨(dú)立性不強(qiáng)。目前,我國對(duì)村(居)委會(huì)的選舉觀察主要是民政部門主導(dǎo),政府在組織管理、觀察員的招募、培訓(xùn)、評(píng)估等方面全面發(fā)揮作用,沒有正式的非政府組織選舉觀察團(tuán)的介入。對(duì)照國際選舉觀察,我國的選舉觀察活動(dòng)缺少“獨(dú)立”的基本精神,難以最終保證選舉觀察的中立性。

4)選舉觀察員隊(duì)伍仍需充實(shí)。國內(nèi)實(shí)行村(居)委會(huì)選舉觀察制度的省份對(duì)選舉觀察員的身份有相應(yīng)規(guī)定,如廣東省明確規(guī)定,觀察員的招募范圍為各級(jí)人大、政協(xié)組織、民政部門、高校政治法律專業(yè)的教師和學(xué)生、社會(huì)團(tuán)體、律師事務(wù)所等。這一招募范圍看似較廣,但卻排除了真正來自農(nóng)村和城市基層社區(qū)的普通居民和民意代表,也排除了其他志愿者的自主參與??紤]到選舉觀察的獨(dú)立性和中立性要求,我國的選舉觀察員隊(duì)伍仍需擴(kuò)充。

5)選舉觀察僅限于選舉日的觀察。一般來說,選舉觀察分為全程觀察和選舉日的觀察兩種。受條件所限,目前我國的選舉觀察僅限于對(duì)選舉日的觀察,缺乏全程觀察的機(jī)制和可操作的方式。

2.2 理論研究狀況

我國對(duì)選舉觀察的理論研究主要集中于:

1)專注于觀察樣本的個(gè)案研究,重在對(duì)村級(jí)選舉的反思。王金華等學(xué)者在實(shí)地觀察的基礎(chǔ)上,出版了一系列觀察報(bào)告,對(duì)我國村級(jí)選舉的現(xiàn)狀、存在的問題、干擾因素、選舉程序、評(píng)估與建議等做了深入的描述和分析。

2)專題討論村級(jí)選舉涉及的政治影響、鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、基層民主、公民權(quán)、法律制度等。這兩種情況出現(xiàn)于村委會(huì)選舉觀察的早期,一個(gè)共同的特征是:僅將村委會(huì)選舉作為觀察對(duì)象,沒有注意到選舉觀察本身。

3)初步關(guān)注選舉觀察的制度建設(shè)。在村委會(huì)選舉領(lǐng)域,2003年11月,中山大學(xué)、華南師范大學(xué)和廣州市社會(huì)科學(xué)院的有關(guān)學(xué)者組成的《廣東政治文明建設(shè)》課題組首次正式提出建立規(guī)范化、制度化村委會(huì)選舉觀察制度的建議;在廣東省和湖北省正式引入選舉觀察制度以后,有關(guān)的理論研究正式跟進(jìn)。學(xué)者李凡[3]、王金紅[4]和研究生彭飛武[5]對(duì)選舉觀察的獨(dú)立原則、選舉觀察員的隊(duì)伍建設(shè)、觀察方式及制度實(shí)施中存在的問題和有待改進(jìn)之處等做了探討。在基層人大代表選舉領(lǐng)域,中國選舉制度改革研究課題組[6]和王蕾[7]在借鑒國際選舉觀察制度的基礎(chǔ)上,提出在我國基層人大選舉制度改革中應(yīng)當(dāng)建立選舉觀察制度,并對(duì)選舉觀察的主體、模式和內(nèi)容等問題做了討論。

可以看出,目前我國對(duì)選舉觀察及其制度化的理論研究已初步啟動(dòng),但還不夠深入和系統(tǒng)。對(duì)照國際經(jīng)驗(yàn),我國以村委會(huì)選舉觀察員制度為主要形式的選舉觀察制度的運(yùn)行,無論在參與程度、觀察主體、觀察模式、觀察范圍、觀察標(biāo)準(zhǔn)還是在法律規(guī)范、組織實(shí)施等方面都與國際社會(huì)的基本要求差距很大,其理論研究也亟待充實(shí)。可否將選舉觀察制度引入到基層選舉的其他領(lǐng)域以提升民主監(jiān)督的效果;其引入的條件和動(dòng)力如何;如何克服國內(nèi)現(xiàn)行選舉觀察制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問題;如何在基層選舉中完善此項(xiàng)制度?這些問題構(gòu)成了當(dāng)今開拓民主監(jiān)督形式、提升選舉監(jiān)督效果必須要考慮的問題,同時(shí),這些問題也為我國選舉觀察制度的完善和普遍實(shí)施提供了發(fā)展方向。

3 選舉觀察制度引入的條件、動(dòng)力及觀察領(lǐng)域的擴(kuò)展

村委會(huì)選舉觀察制度的運(yùn)行實(shí)踐為選舉觀察制度的普遍引入提供了問題警示,需對(duì)其引入的條件、動(dòng)力和領(lǐng)域的擴(kuò)展做出考察。

3.1 選舉觀察制度引入的條件

1)基本條件。一項(xiàng)制度的正式引入需要多種條件作為其基礎(chǔ)和前提。當(dāng)今我國基層民主監(jiān)督在理論與實(shí)踐上的雙重弱化狀態(tài)和地方政治發(fā)展的實(shí)際需要構(gòu)成選舉觀察制度引入的基本條件?;鶎用裰鞅O(jiān)督的弱化在國內(nèi)已存在多年,迫切需要在監(jiān)督體制和監(jiān)督方式上做出新的調(diào)整;同時(shí),在當(dāng)今政治體制改革的大勢(shì)下,地方政府職能改革、政府管理體制改革和基層民主建設(shè)等也都亟需在各項(xiàng)具體的制度安排上做出革新。國內(nèi)村委會(huì)選舉觀察制度的初步引入,正是地方政府為了解決村級(jí)選舉中的民主監(jiān)督和村民自治發(fā)展等實(shí)際問題所進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,順應(yīng)了政治體制改革的總體趨勢(shì)。

2)客觀條件。對(duì)于地方而言,能否引入與何時(shí)引入一項(xiàng)制度,需對(duì)其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各項(xiàng)客觀條件做出判斷與評(píng)估。具體而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,政府職能改革、選舉制度改革、基層群眾自治、基層民主建設(shè)構(gòu)成是引入此項(xiàng)制度的客觀條件。就我國村委會(huì)選舉觀察員制度的運(yùn)行情況看,首先引入此項(xiàng)制度的廣東省和湖北省在經(jīng)濟(jì)上相對(duì)發(fā)達(dá),物質(zhì)基礎(chǔ)相對(duì)雄厚,特別是廣東省,作為改革開放的前沿陣地,勇于嘗試探索多項(xiàng)政治體制改革,文化相對(duì)開放,具備引入選舉觀察制度的客觀條件。作為選舉制度和民主監(jiān)督的革新,選舉觀察制度的普遍引入有待進(jìn)一步提升,但不可急功近利,需綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革的準(zhǔn)備程度。若客觀條件不成熟,可適當(dāng)延遲選舉觀察制度的引入,否則不但起不到監(jiān)督作用,反而會(huì)帶來不必要的麻煩。

3)主觀條件。概括來講,選舉觀察制度引入的主觀條件主要包括:民主監(jiān)督意識(shí)、社會(huì)參與程度和民間監(jiān)督力量。各種主觀要素在不同地區(qū)的發(fā)展程度和水平差異關(guān)系著此項(xiàng)制度能否推行及推行的深度和廣度,在政治體制改革和基層民主建設(shè)的大環(huán)境中,各類主觀要件需不斷加強(qiáng)。近些年,社會(huì)公眾在民主監(jiān)督意識(shí)方面有了較大的提升,社會(huì)參與程度普遍提高,民間監(jiān)督力量初步發(fā)展,在選舉觀察制度的主觀條件上有了一定的基礎(chǔ)。但是,從選舉觀察制度推行的要求來講,民間監(jiān)督力量仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。目前,國內(nèi)還沒有獨(dú)立的以選舉觀察為主要活動(dòng)目的的民間組織,成立獨(dú)立的非政府選舉觀察組織將是選舉觀察制度正常運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。

3.2 選舉觀察制度引入的動(dòng)力因素

一項(xiàng)制度的引入和推行,并非單純是政府的事情,從廣東、湖北引入村委會(huì)選舉觀察制度的過程來看,專家學(xué)者的推動(dòng)與地方政府的積極回應(yīng),成為此項(xiàng)制度創(chuàng)新的動(dòng)力。從最近幾年的情況看,隨著社會(huì)對(duì)基層選舉工作的重視,公開、公平、公正、普遍、自由成為其基本原則,吸引了越來越多普通公眾的參與和新媒體的關(guān)注,成為選舉監(jiān)督不可或缺的重要力量。國際經(jīng)驗(yàn)表明,公眾與媒體一向都是選舉觀察的重要推動(dòng)力,我國在這方面發(fā)展得還不夠充分,從長遠(yuǎn)來看,我國選舉觀察制度的引入及其廣泛推行,需在政府的主導(dǎo)之下,在專家學(xué)者推動(dòng)和地方政府的支持中,綜合多重社會(huì)力量,充分發(fā)揮公眾參與和媒體的作用。

3.3 基層人大選舉領(lǐng)域引入選舉觀察制度的必要性與可能性

目前,我國選舉觀察制度的實(shí)用領(lǐng)域主要是村委會(huì)和居委會(huì)選舉,基層人大代表選舉領(lǐng)域的選舉觀察較少有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國《選舉法》第二條規(guī)定:“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表,由選民直接選舉?!迸c基層群眾自治組織的選舉一樣,基層人大代表的選舉有著廣泛的群眾基礎(chǔ),理論上也應(yīng)置于社會(huì)的廣泛監(jiān)督之下。但是,正因?yàn)檫x民與被選舉人之間關(guān)系密切,參與直選的人數(shù)眾多,范圍廣泛,使得選舉工作難免會(huì)出現(xiàn)諸如賄賂選舉、暗箱操作、行政干預(yù)、程序違規(guī)等問題,究其原因在于選舉過程中監(jiān)督機(jī)制的缺失。《選舉法》規(guī)定,“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行,并接受監(jiān)督”。但事實(shí)上,選舉監(jiān)督在多地的基層人大代表選舉中并未得到足夠的重視,選舉的實(shí)際運(yùn)行與法律規(guī)定之間存在較大的差距。為了完善選舉制度,促使基層人大代表依法選舉和規(guī)范化運(yùn)作,充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用,有必要在基層人大代表的選舉中引入選舉觀察制度。

就基層人大代表領(lǐng)域?qū)嵤┻x舉觀察制度的可能性上,主要有以下三個(gè)方面的情形:第一,國內(nèi)選舉制度改革的持續(xù)推進(jìn)、基層民主建設(shè)的深入發(fā)展及選舉監(jiān)督的法制保障,為基層人大代表選舉觀察制度的引入提供了大環(huán)境;第二,隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革的深入進(jìn)行,社會(huì)公眾的政治意識(shí)、民主意識(shí)不斷提升,政治參與也越來越由被動(dòng)變得主動(dòng),在經(jīng)濟(jì)和政治利益的表達(dá)和獲得上,越來越傾向于通過政治參與的方式進(jìn)行,并主動(dòng)尋求行使民主監(jiān)督的途徑;第三,國內(nèi)部分省份運(yùn)行的村委會(huì)選舉觀察制度對(duì)于在基層人大代表選舉領(lǐng)域引入選舉觀察制度有著積極的借鑒意義,同時(shí)也為建立和完善選舉觀察制度提供了良好的思路。綜合考慮以上幾種情形,在基層人大代表領(lǐng)域?qū)嵤┻x舉觀察制度是可能的。

4 選舉觀察的制度引入與基層選舉監(jiān)督的創(chuàng)新路徑

4.1 選舉觀察制度的法制建設(shè)

西方國家將立法作為選舉監(jiān)督的常用手段,在目前我國的基層選舉領(lǐng)域,對(duì)選舉過程進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定存有缺漏。因此,選舉觀察的制度引入和基層選舉監(jiān)督創(chuàng)新的第一步是完善選舉監(jiān)督的法制建設(shè)。初步考慮如下:

1)完善基層群眾自治組織選舉辦法。長期以來,村委會(huì)選舉工作一直由《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》來規(guī)范,在村(居)委會(huì)的選舉上只作了原則性規(guī)定,在多個(gè)選舉細(xì)節(jié)上卻沒有做出明確說明,可操作性較差。目前,各地村(居)委會(huì)換屆選舉大都依據(jù)本地的選舉辦法進(jìn)行,許多選舉程序方面的說明模糊不清,如正式候選人如何提名和確定、候選人與選民見面的方式、如何區(qū)分競選和拉票、秘密寫票間的數(shù)量規(guī)定、代寫員、唱票計(jì)票人的資格規(guī)定如何等細(xì)節(jié)問題,都迫切需要法律上的依據(jù)。

2)強(qiáng)調(diào)對(duì)選舉過程的監(jiān)督。目前基層群眾自治組織的選舉監(jiān)督工作中,對(duì)于選舉過程的監(jiān)督處于虛化狀態(tài)?!哆x舉法》規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行,并接受監(jiān)督。”但對(duì)如何監(jiān)督,由誰實(shí)施監(jiān)督?jīng)]做特別說明。《村組法》規(guī)定,村委會(huì)接受村民的監(jiān)督,主要是監(jiān)督村委會(huì)的工作,特別是村務(wù)公開方面的工作,沒有對(duì)村委會(huì)選舉過程的監(jiān)督做出規(guī)定。各地村委會(huì)選舉辦法多數(shù)規(guī)定由村民選舉委員負(fù)責(zé)主持、指導(dǎo)和監(jiān)督村委會(huì)的選舉工作,但對(duì)如何實(shí)施監(jiān)督也沒有給出具體說明。對(duì)選舉過程的監(jiān)督有利于選舉質(zhì)量的提高,應(yīng)在法律上做出明確規(guī)定。

3)擴(kuò)展村級(jí)選舉監(jiān)督的主體范圍和監(jiān)督權(quán)限?!洞褰M法》規(guī)定,村委會(huì)受村民、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的監(jiān)督。此外,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是村級(jí)監(jiān)督的主體,監(jiān)督的內(nèi)容主要針對(duì)村務(wù)和村委會(huì)的日常工作。實(shí)際上,我國《村組法》并沒有明確各類監(jiān)督主體的監(jiān)督方式和職責(zé)權(quán)限,甚至對(duì)“村監(jiān)會(huì)”設(shè)立的程序、人數(shù)、資格等都沒有做出確切的說明,村級(jí)監(jiān)督工作常常表現(xiàn)為無力或虛化。隨著村級(jí)民主的發(fā)展,村民、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議、“村監(jiān)會(huì)”等不一定僅針對(duì)村民民主理財(cái)和村務(wù)公開等制度的落實(shí),也應(yīng)當(dāng)從法律上賦予它們?cè)诖逦瘯?huì)選舉過程方面的監(jiān)督權(quán)。而對(duì)于選舉過程的監(jiān)督,除選委會(huì)之外,本地村民、候選人所派的代表、其他社會(huì)組織和人員都可以成為選舉監(jiān)督的主體。

4)設(shè)立獨(dú)立的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)并保障其正常運(yùn)作。就選舉監(jiān)督的必要性和選舉觀察的獨(dú)立性和中立性要求而言,設(shè)立專門的獨(dú)立的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)并保障其正常運(yùn)行、強(qiáng)調(diào)基層選舉的公開程度、保障和鼓勵(lì)民間選舉觀察的介入,以法律的形式做出明確規(guī)定將是落實(shí)基層選舉監(jiān)督工作的基本方向。

4.2 政府部門的相對(duì)淡出

我國選舉觀察活動(dòng)是政府部門自上而下的安排,由各省市民政廳、民政局組織、地方政府配合完成。在現(xiàn)有的觀察中,觀察地點(diǎn)的確定多由地方政府提供、觀察員的招募、培訓(xùn)和考核由政府部門操作,觀察員的交通、用餐及其他相關(guān)費(fèi)用一般也由政府部門承擔(dān),觀察員的觀察報(bào)告也上交政府部門。政府主導(dǎo)削弱了選舉觀察的獨(dú)立性和中立性,使選舉觀察活動(dòng)具有濃厚的官方色彩,難以避免對(duì)基層政權(quán)和選舉過程的影響,不但給地方政府增加了額外負(fù)擔(dān),也難以對(duì)選舉觀察本身做出客觀的評(píng)價(jià)。

選舉觀察活動(dòng)不應(yīng)該是政府的事情,不應(yīng)該由政府組織和管理,選舉觀察的有效性迫切要求選舉觀察活動(dòng)保持其獨(dú)立性和中立性,為此,必需減少選舉觀察的官方色彩,并逐漸使政府部門退出這一領(lǐng)域。但是,目前條件下,我國還無法實(shí)現(xiàn)政府部門在這一活動(dòng)中的一次性退出,應(yīng)重新定位其在觀察領(lǐng)域的角色,建立政府的相對(duì)淡出機(jī)制??紤]如下:第一,科學(xué)發(fā)揮政府的主導(dǎo)功能,避免由主導(dǎo)變成領(lǐng)導(dǎo);第二,改變觀察員的招募、組織和管理方式,擴(kuò)充觀察員隊(duì)伍,在現(xiàn)有觀察員隊(duì)伍的基礎(chǔ)上吸收農(nóng)民、基層社區(qū)市民、民意代表和志愿者觀察員的自主參與;第三,改變觀察方式,由指定觀察為主改為隨機(jī)觀察為主,降低被觀察地政府和村(居)委會(huì)的壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān),強(qiáng)調(diào)獨(dú)立觀察原則;第四,注意選舉觀察活動(dòng)三年為期的周期性變化,為培育新老結(jié)合、以舊帶新的觀察員隊(duì)伍提供條件。

4.3 民間觀察的介入與激勵(lì)

盡管國內(nèi)有多年的選舉觀察實(shí)踐,但并沒有獨(dú)立的非政府組織介入觀察。學(xué)者余世存[8]指出,“應(yīng)該在選舉觀察中引進(jìn)民間的觀察員,或者是非政府團(tuán)體組成的觀察員,……鼓勵(lì)真正非政府的選舉觀察團(tuán)出現(xiàn)?!闭闹饾u淡出過程即是非政府組織的逐步介入過程,非政府組織應(yīng)當(dāng)逐步承擔(dān)當(dāng)下政府部門在選舉觀察活動(dòng)中的組織管理工作。目前,我國各類非政府組織數(shù)量逐年增加,但在選舉觀察領(lǐng)域還沒有專門的組織,需建立民間觀察組織的激勵(lì)機(jī)制:第一,國家應(yīng)建立健全法律制度,在營造非政府組織整體發(fā)展空間的同時(shí),激發(fā)社會(huì)監(jiān)督力量,鼓勵(lì)獨(dú)立的選舉觀察組織的成立和發(fā)展,逐步實(shí)現(xiàn)選舉觀察在組織管理上由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)化;第二,政府給予適當(dāng)資助,鼓勵(lì)現(xiàn)有觀察員的獨(dú)立觀察;同時(shí),通過媒體宣傳,鼓勵(lì)國外選舉觀察團(tuán)的進(jìn)入和觀察交流;第三,鼓勵(lì)候選人主導(dǎo)和選委會(huì)主導(dǎo)的選舉觀察模式,并將之逐步上升到制度層面。

民間主導(dǎo)的觀察模式能夠有效保證觀察的中立性與客觀性,是基層選舉中民主監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)。但是,一個(gè)難以解決的問題是,如果沒有政府的支持,民間觀察的實(shí)效如何保障?如何在糾錯(cuò)補(bǔ)缺上有效發(fā)揮作用?這些問題也從另一側(cè)面說明了目前我國政府在選舉觀察問題上繼續(xù)發(fā)揮其主導(dǎo)功能的必要性。

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