陳征

琉球群島（美國稱為Ryukyu Islands，日本稱為沖繩群島，下文視不同情況分別稱為“琉球” 和“沖繩”）的名稱取自曾經(jīng)統(tǒng)治這片土地的琉球王國。琉球雖然疆土狹小，但地理位置重要，是東北亞和東南亞貿(mào)易的中轉站，有“萬國津梁”的美譽。

琉球原是中國明清兩朝的藩屬國。1609年日本薩摩藩入侵琉球，琉球被迫同時向中國和日本稱臣。日本明治維新后，將琉球和中國臺灣作為對外侵略的第一批對象。至1879年4月，日本政府強行將琉球改為直轄的沖繩縣，琉球至此亡國。二戰(zhàn)后期，美軍在向日本本土進攻的過程中占領了琉球群島及附近島嶼。日本無條件投降后，琉球群島長期處于美軍的“托管”之下，成為美軍的軍事基地。

冷戰(zhàn)爆發(fā)對琉球的歸屬產(chǎn)生了巨大影響。隨著亞洲形勢的驟然變化，以及美蘇兩國在全球的對峙，美國政府開始從冷戰(zhàn)全局的視角重新審視美日關系，并重新評估琉球的軍事價值和政治價值。美日兩國就琉球群島的歸屬問題進行了多次博弈。日本民間和政府不斷向美國施壓，力爭使美國早日將琉球群島“歸還”日本。

琉球問題從來都不是一個獨立的問題，美國政府在考慮琉球問題時往往會與美蘇關系、美中關系結合起來，將琉球問題置于更大的地緣政治格局之中。從戰(zhàn)后初期美國決定與日本結盟、通過日本來控制亞洲局勢時起，琉球就是美日雙方討價還價的重要籌碼，也是美國為構建美日安保體系可以適時舍棄的“餌料”。美日圍繞琉球進行了20多年的博弈，最終，美日在1971年簽訂協(xié)議，日本于1972年取得了琉球群島的“施政權”。

本文在綜合分析美國國家安全檔案的基礎上，還原了這一段歷史，以期為讀者提供從美國方面審視“琉球”問題的一個視角。

杜魯門時期（1945～1952）

美國政府對琉球的基本態(tài)度取決于美日關系，而美日關系的基調(diào)形成于杜魯門時期。可以說，杜魯門時期的國際格局以及東北亞地區(qū)的地緣政治形勢決定了日后琉球問題的走勢。此時一系列事件的集中爆發(fā)（冷戰(zhàn)開始、新中國成立以及朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)），導致美國與日本迅速擱置分歧并結為盟友。

1945年日本無條件投降后，美國曾堅持單獨占領日本。隨著冷戰(zhàn)爆發(fā)，美蘇在歐洲形成對峙態(tài)勢，與此同時，國民黨在中國大陸節(jié)節(jié)潰敗，美國政府將其東亞政策的重點從中國轉向日本。1948年3月，時任美國國務院政策規(guī)劃司司長喬治·凱南提出，美國應扶植日本成為西太平洋的獨立力量，占領政策的重點必須從民主化的政治改革轉移到經(jīng)濟復興上來。凱南并建議美國應長期保持對琉球的控制。

隨著中國大陸時局的變化，美國國務院和軍方在對日態(tài)度上發(fā)生了分化。國務院最擔心的是日本會倒向蘇聯(lián)，認為只有盡早與日本簽訂和約，結束占領狀態(tài)，才能培養(yǎng)日本國內(nèi)的親西方態(tài)度。而軍方更看重安全利益，主張在日本國內(nèi)培養(yǎng)出了親西方的態(tài)度和民主之后再與日本媾和。一番辯論后軍方讓步，1949年12月參謀長聯(lián)席會議主席布拉德利同意與日本簽署和約。

正在此時，1950年6月朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)。隨著中國人民志愿軍赴朝參戰(zhàn)，美國加快了對日媾和的進程。1951年9月，舊金山對日和會召開，在中國、印度等國缺席的情況下，以美國為首的49國（含日本）簽署了《舊金山對日和約》。該和約第三條顯示：日本同意美國將北緯29度以南之西南群島包括琉球群島及大東群島、孀婦巖以南之南方諸島，包括小笠原群島、西之島及硫黃列島，及沖之鳥礁與南鳥島，置于托管制度下，并以美國為惟一管理當局。

和約起草人、時任美國國務院顧問的杜勒斯表態(tài)說：“由于盟國間意見的不同，美國覺得最好的解決辦法是準許日本保留對琉球的‘剩余主權（residual Sovereignty over the Ryukyu），同時使這些島嶼置于聯(lián)合國的托管之下，以美國為管理當局?！边@番解釋為美國最終解決琉球問題提供了方向，同時也埋下了日后美國將琉球施政權“返還”給日本的伏筆。

艾森豪威爾時期（1953～1961）

這一時期，琉球問題與《日美安全保障條約》是否續(xù)約聯(lián)系到了一起，成為了日本國內(nèi)政治運動的導火索，日本民間針對是否與美國續(xù)訂安保協(xié)定爆發(fā)了激進的“反美”運動，其深層次原因是日本人民對于無法結束被占領狀態(tài)、成為“正常國家”的民族情緒的堆積與反彈。

隨著《舊金山對日和約》和《日美安全保障條約》的同時簽署，日本被納入了美國主導的“舊金山體制”，在外交上推行對美國一邊倒的外交路線。但是媾和后，日本并未獲得完整的獨立，日本國民對于這種現(xiàn)狀日益不滿。從1953到1957年間，日本民間的反對美國基地、要求歸還沖繩的斗爭此起彼伏。

1958年8月中國人民解放軍炮擊金門、馬祖的行動開始后，《日美安全保障條約》中的有關內(nèi)容就直接關系到日本是否會卷入中美看似一觸即發(fā)的戰(zhàn)爭，因此日本國民情緒激化，開展了規(guī)?？涨暗摹鞍脖６窢帯薄?/p>

1960年1月，日本首相岸信介和美國總統(tǒng)艾森豪威爾在華盛頓簽訂《日美共同合作和安全條約》（通稱《新日美安全條約》），岸信介采取了派警察進入國會會議廳的非常措施，強行通過了新的安全條約。這一行動激化了矛盾，幾十萬群眾包圍國會，提出“打倒岸內(nèi)閣、反對非法鎮(zhèn)壓”的口號，要求解散國會。艾森豪威爾也被迫取消了訪日計劃。最后，日本國會承認《新日美安全條約》生效，而岸信介在國會通過條約后辭職。

艾森豪威爾時期，美國政府內(nèi)部對琉球的態(tài)度仍存在分歧。美國軍方希望政府能夠宣布永久占據(jù)琉球，并認為永遠沒有“歸還琉球”的可能性。軍方還希望能慢慢減少琉球與日本的聯(lián)系，并加強琉球與美國的聯(lián)系。

美國國務院則認為日本的任何一屆政府在要求“歸還琉球”的問題上都不會動搖立場。琉球當?shù)厝嗣癜炎约嚎闯墒侨毡救耍毡菊豢赡芡饷绹姺接肋h占據(jù)琉球。在琉球問題上持強硬立場則可能損害日美關系以及日美安保同盟。國務院提出，只要關乎美國的重要安全利益，就盡可能長期占據(jù)琉球地區(qū)。

由于這一時期美日關系中占主導地位的是經(jīng)濟關系，安全關系居于次位。其他政府部門，尤其是經(jīng)濟部門如財政部、商務部、勞工部、預算局等更多地參與了對日政策的制定。由于國務院的意見在政策制定過程中被大多數(shù)政府部門接受，軍方和國防部成為了少數(shù)派。對于日美矛盾最突出的琉球問題，美國希望能用一手抓安全一手抓經(jīng)援的方式加以解決。1960年后美國大幅度加強了對琉球的經(jīng)濟援助。

肯尼迪-約翰遜時期（1961～1968）

進入上世紀60年代，日本迎來經(jīng)濟高速增長的黃金時代，至1968年已成為資本主義世界第二大經(jīng)濟體。日美兩國經(jīng)濟實力差距進一步縮小，更加刺激了日本關于領土主權的訴求。反觀美國，肯尼迪以及約翰遜政府在越南的軍事行動逐步升級，大量國家資源被消耗在一場遠離美國本土的非正義的戰(zhàn)爭中，國內(nèi)經(jīng)濟形勢惡化，爆發(fā)聲勢浩大的反戰(zhàn)運動。

在1961年6月池田勇人首相訪問美國時，未提出歸還琉球，而是提出應該改善琉球住民的福利以及美國對日本向琉球提供經(jīng)濟援助應予以支持。日方在與美方的前期溝通中，還提出希望歸還小笠原群島，但是由于美方斷然拒絕，最后這件事沒有列入池田訪美的談話議程。10月22日，肯尼迪-池田發(fā)表聯(lián)合聲明，第一次明確強調(diào)了日美兩國的“平等伙伴關系”。美國還同意節(jié)日時可以在琉球的公共建筑物上懸掛日本國旗。

1962年3月19日，肯尼迪就琉球問題發(fā)表演講，為美國在琉球政策定調(diào)。肯尼迪表示“琉球是日本本土的一部分”，但是他同時強調(diào)為了自由世界的安全利益，美國會一直占據(jù)琉球。肯尼迪的對日“新政策”受到美國軍方和駐沖繩高級專員的強烈反對而流產(chǎn)。

約翰遜總統(tǒng)時期，由于總統(tǒng)主要顧問們的精力都被越南戰(zhàn)爭牽扯住，琉球問題主要由國務院負責處理?？紤]到美國國務院一貫的親日立場，琉球問題取得重大突破也屬意料之中的結果。

日本政府也在此時表現(xiàn)得更為強硬。1964年上臺的佐藤榮作首相宣布，收復琉球、小笠原群島是新政府的主要外交任務之一。1965年1月佐藤首次訪美就向約翰遜總統(tǒng)提出歸還琉球的要求。他還公開表示：“只要琉球復歸祖國的愿望未實現(xiàn)，對我國來說，‘戰(zhàn)后就沒有結束?！?/p>

迫于日方的壓力，到1964年時美國國務院已經(jīng)開始考慮讓琉球以某種形式實現(xiàn)自治。國務院提出美國可以與日本政府開始逐步地就琉球問題進行協(xié)商。

1966年，國務院預計美國在1970年與日本續(xù)簽安保條約時將會再一次因琉球問題而發(fā)生沖突，并將在五年內(nèi)歸還琉球。1966年6月，美國成立了以國務院負責日本事務的副國務卿理查德·斯奈德和新任駐日大使阿歷克西斯·約翰遜為首的“沖繩特別研究小組”，正式開始討論沖繩問題。1967年6月，小笠原群島先于琉球群島正式歸還，并入東京都版圖。

1967年11月美日兩國發(fā)表《聯(lián)合聲明》宣布：日美雙方將在沖繩施政權歸還日本的共同方針下，繼續(xù)就沖繩的地位問題進行商討，在二三年內(nèi)確定雙方均滿意的歸還時間。

（四）尼克松時期（1969～1972）

由于前任總統(tǒng)約翰遜已經(jīng)確定了要將琉球群島的“施政權”歸還給日本，尼克松在這一問題上已不能做重大修改，但是，尼克松政府仍然評估了不歸還琉球的后果和政治風險。

1969年1月20日，就在尼克松宣誓成為美國總統(tǒng)的同一天，一份國家安全委員會報告顯示美國對琉球問題進行了重新評估。這份報告關心的問題包括：美國拒絕與日本在1969年就歸還琉球問題進行談判對美日關系會有什么影響？如果1969年美國不同意歸還琉球，琉球當?shù)厥欠駮^續(xù)默許美國管理琉球？

國家安全委員會評估顯示，如果在1969年不能就歸還琉球取得進展，就可能嚴重影響日美關系，并發(fā)生1959～1960年間那樣的激烈民間抗爭運動。佐藤政府可能會下臺，并可能在選舉中被左派政黨取代（這是美國不樂于見到的），而他們可能會要求更為徹底地收回琉球。日本的左派政黨可能會獨立發(fā)展軍事力量，不再依賴美日安全體系，并與共產(chǎn)黨國家交好。中央情報局在之后的分析報告中也支持這個觀點。

次日，尼克松要求國安會做一次對日本政策的全面分析。3月14日，國安會據(jù)此遞交的全面分析報告中還包括了財政部等多個部門的意見。

財政部認為日本有義務為美國的財政收支平衡做出更大貢獻，如果美國在琉球問題上讓步，日本在貿(mào)易問題上也應該讓步。

國防部和參謀長聯(lián)席會議同意1970年繼續(xù)與日本續(xù)簽安保條約，并逐漸減少美軍基地。美國軍方支持日本溫和地擴大防衛(wèi)力量。但是，軍方要求日本為“歸還琉球”做出相應補償，并不能損害美國軍方的權利。

此時，美國的國際和國內(nèi)形勢都不樂觀。國際上，美軍深陷越南戰(zhàn)爭泥潭，通貨膨脹嚴重，經(jīng)濟堪憂，美蘇力量呈現(xiàn)此消彼長之勢。內(nèi)憂外患下，尼克松對美國的全球戰(zhàn)略做出重大調(diào)整。1969年7月，他發(fā)表著名的“關島演說”，正式明確美國將集中力量在歐洲和中東地區(qū)對付蘇聯(lián)，而要在亞洲和太平洋地區(qū)實行戰(zhàn)略收縮，進而要求日本和亞太地區(qū)諸盟國“自己承擔起責任來”。

在此背景下，美日兩國開始談判。談判主要圍繞日本的政治需求、美方要求的經(jīng)濟補償，是否在沖繩保留“美國之音”，以及美方保留在沖繩的軍事權利等方面展開。美方深知遲早都是要將琉球還給日本的，但是希望利用日本人盼望歸還的迫切心理逼日本人在貿(mào)易談判中讓步。于是，美方將歸還琉球與紡織品貿(mào)易談判捆綁起來，逼迫日本在紡織品貿(mào)易的談判中讓步。最后，日本不得不接受美國要求，簽署“日美紡織品協(xié)定”并限制纖維和毛紡織品的出口。

經(jīng)過18個月的艱苦談判，1971年6月17日，美日簽署《關于琉球諸島及大東諸島的美日協(xié)議》。1972年5月15日，條約正式生效，美國以日本擁有“施政權”為由，把聯(lián)合國交付美國托管的琉球群島和大東群島交予日本管理。

長期以來，美國對琉球政策形成了一種“琉球一癢，日本就撓，日本一撓，美國就退”的局面。美國逐步放低對琉球立場的底線，直至將琉球歸還給日本。從對這一歷史過程的分析中，我們能夠得出以下一些結論：（1）決定琉球歸屬的根本原因是美國的國家利益，在冷戰(zhàn)的大環(huán)境下，琉球和美日關系都服務于美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略布局。（2）東北亞地區(qū)地緣政治在很大程度上影響著美日關系。（3）美日兩國國家實力的變化對東北亞地區(qū)形成新的均勢格局起著至關重要的作用。日本國家實力的上升是和平解決琉球歸屬問題的催化劑。（4）從歷史來看，美國對日本的定位是不斷變化的，美日關系可以從勢同水火變成同仇敵愾。 在未來，東亞地區(qū)的結構性變化有可能再一次影響美日關系。（5）美國外交決策機制跨部門協(xié)商的特質(zhì)決定了美對日政策的形成是多元利益博弈的結果。在歸還琉球這一個案中，代表政治利益的國務院和代表經(jīng)濟利益的財政部的意見最終壓過了代表安全利益的軍方。

（作者為北京外國語大學國際處教師。梅仁毅教授對本文提供了修改意見。）