張 勇

（江蘇省常州市水利工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督站，213022，常州）

我國(guó)財(cái)政管理已進(jìn)入以支出管理為重點(diǎn)的新階段。近年，中央和地方對(duì)農(nóng)村水利投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，2009年財(cái)政部、水利部在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)了小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目，并制定了中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理辦法和績(jī)效考評(píng)辦法，依據(jù)績(jī)效考評(píng)辦法，對(duì)各地重點(diǎn)縣建設(shè)逐年進(jìn)行考核。作為全國(guó)首批推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的地區(qū)，江蘇省常州市小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目迄今為止已進(jìn)行兩輪，所轄溧陽(yáng)、金壇兩個(gè)縣級(jí)市及武進(jìn)、新北兩個(gè)涉農(nóng)區(qū)均躋身于重點(diǎn)縣行列。工程建設(shè)過(guò)程中，江蘇省財(cái)政廳、水利廳與常州市及所轄市（區(qū)）財(cái)政、水利部門均落實(shí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)和措施，同步開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。經(jīng)過(guò)數(shù)年實(shí)踐，評(píng)價(jià)工作越來(lái)越規(guī)范、客觀、公正、合理，但仍需進(jìn)一步完善。

一、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)開展情況

常州市中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣按照集中資金投入、連片配套改造、以縣為單位整體推進(jìn)的工作部署，首輪建設(shè)任務(wù)已基本完成。武進(jìn)區(qū)已率先通過(guò)驗(yàn)收，成為江蘇省首批完成首輪治理任務(wù)的縣（區(qū)）。武進(jìn)區(qū)2012年度建設(shè)項(xiàng)目作為2013年度江蘇省級(jí)主管部門組織評(píng)價(jià)的75個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目之一，于2012年6月立項(xiàng)，2013年1月至2013年6月組織施工。2013年5月中旬開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，具體程序：由武進(jìn)區(qū)水利、財(cái)政部門先自行按照要求自評(píng)，形成自評(píng)報(bào)告，并填報(bào)績(jī)效考評(píng)情況統(tǒng)計(jì)表、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金縣級(jí)績(jī)效考評(píng)量化指標(biāo)表報(bào)江蘇省水利廳農(nóng)水處。省財(cái)政廳、水利廳會(huì)同各市財(cái)政局、水利局，同時(shí)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為第三方機(jī)構(gòu)共同組成績(jī)效考評(píng)小組進(jìn)行實(shí)地考評(píng)。評(píng)價(jià)依據(jù)包括《財(cái)政部、水利部關(guān)于實(shí)施中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的意見》《江蘇省小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)工程補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》《江蘇省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理辦法》《江蘇省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金績(jī)效考評(píng)暫行辦法》以及小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)方案、實(shí)施方案等規(guī)范文件。

考評(píng)組在聽取情況匯報(bào)、查閱檔案資料、查看施工現(xiàn)場(chǎng)、走訪項(xiàng)目區(qū)干部群眾，以及對(duì)縣區(qū)自評(píng)材料復(fù)核的基礎(chǔ)上，對(duì)照《江蘇省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金縣級(jí)績(jī)效考評(píng)量化指標(biāo)表》逐項(xiàng)算出定量指標(biāo)，得出綜合評(píng)價(jià)，形成績(jī)效報(bào)告，上報(bào)省財(cái)政、省水利廳并作為資金獎(jiǎng)補(bǔ)及下年項(xiàng)目申報(bào)依據(jù)，同時(shí)由省上向全省通報(bào)。武進(jìn)區(qū)2012年度績(jī)效考評(píng)（省級(jí)）指標(biāo)見表1。

表1 江蘇省2012年度小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金縣級(jí)績(jī)效考評(píng)量化指標(biāo)（武進(jìn)區(qū)）

從會(huì)計(jì)師事務(wù)所呈報(bào)的報(bào)告看，武進(jìn)區(qū)重點(diǎn)縣項(xiàng)目基本做到按當(dāng)年計(jì)劃進(jìn)度按時(shí)完成建設(shè)內(nèi)容，在組織管理、資金運(yùn)用上也能滿足規(guī)定要求。在最關(guān)鍵的實(shí)施效益分析上，報(bào)告認(rèn)為：武進(jìn)區(qū)通過(guò)實(shí)施重點(diǎn)縣項(xiàng)目，一是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，新增、改善灌溉面積 1.27萬(wàn)畝 （15畝=1 hm2，下同），年增供水能力 170 萬(wàn) m3，項(xiàng)目區(qū)每年可節(jié)水63.5萬(wàn)m3（均為預(yù)測(cè)數(shù)），基本達(dá)到“旱能灌、澇能排”；二是增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，在改善項(xiàng)目區(qū)灌溉條件、緩解項(xiàng)目區(qū)水資源短缺矛盾的同時(shí)，保障了11.65萬(wàn)畝圩區(qū)遭遇50年一遇洪水不受澇；三是項(xiàng)目實(shí)施極大地調(diào)動(dòng)了群眾對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)投入的積極性，促進(jìn)了水利現(xiàn)代化管理水平不斷提高，減少了水事糾紛，有利于社會(huì)穩(wěn)定。

二、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作分析

從橫向比較情況看，武進(jìn)區(qū)2012年度重點(diǎn)縣項(xiàng)目的規(guī)范性較好，總評(píng)得分95分，達(dá)到優(yōu)秀等級(jí)。但是仍存在不少問(wèn)題，其中一些是項(xiàng)目實(shí)施本身的問(wèn)題，也有一些是當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)的共性問(wèn)題。

1.績(jī)效評(píng)價(jià)的效用性不足

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)主要作用，一是在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中通過(guò)評(píng)價(jià)，規(guī)范運(yùn)作行為，提高項(xiàng)目資金使用績(jī)效；二是在下一步項(xiàng)目安排和財(cái)政資金支持上，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為主要依據(jù)，約束實(shí)施單位的行為。但在本次績(jī)效評(píng)價(jià)中，這兩大作用的發(fā)揮還需進(jìn)一步強(qiáng)化。首先，本次評(píng)價(jià)是在年度任務(wù)基本完成后開展的，規(guī)范作用不能溯及評(píng)價(jià)前。為了使重點(diǎn)縣建設(shè)持續(xù)深入推進(jìn)，國(guó)家、省雖然已在文件規(guī)定中強(qiáng)調(diào)了“對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不合格的縣，取消重點(diǎn)縣資格；已提前撥付的下一年度資金，由省級(jí)財(cái)政、水利部門調(diào)整用于獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的重點(diǎn)縣”獎(jiǎng)懲措施，但對(duì)建設(shè)類項(xiàng)目而言，項(xiàng)目只要開工并完成大部分任務(wù)，除非出現(xiàn)重大程序性錯(cuò)誤，一般都不會(huì)也不可能出現(xiàn)被判定不合格核銷資金的情況，致使獎(jiǎng)罰規(guī)定一定程度上成了評(píng)先獎(jiǎng)優(yōu)的手段，約束作用發(fā)揮仍不夠明顯。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)效期還應(yīng)延長(zhǎng)

農(nóng)田水利投資項(xiàng)目周期長(zhǎng)，財(cái)政資金的投入與完成結(jié)果存在時(shí)滯，以項(xiàng)目財(cái)政資金的投入和產(chǎn)出進(jìn)行分析，其績(jī)效無(wú)疑要經(jīng)歷較長(zhǎng)的階段才能體現(xiàn)。本次評(píng)價(jià)時(shí)間緊促，從發(fā)文通知到組織實(shí)施、完成評(píng)價(jià)僅用半個(gè)月時(shí)間，距項(xiàng)目立項(xiàng)也不到1年時(shí)間，治水成效尚未完全體現(xiàn)，實(shí)施效益只能以項(xiàng)目受益范圍以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行估計(jì)，評(píng)價(jià)結(jié)果自然難以充分體現(xiàn)。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性還需提升

重點(diǎn)縣績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一套能充分揭示項(xiàng)目財(cái)政資金管理流程的評(píng)價(jià)工具。合理的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能夠最大程度地消除外在因素影響，真實(shí)反映項(xiàng)目績(jī)效情況。現(xiàn)行指標(biāo)體系（見表1）應(yīng)該說(shuō)基本涵蓋了績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)要素，能較充分反映項(xiàng)目推進(jìn)績(jī)效情況，但仍有不足之處。首先，指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)仍偏重于合規(guī)性，未能充分體現(xiàn)資金效益考核；再次，作為與群眾利益直接相關(guān)的支農(nóng)項(xiàng)目，缺失受益人感知度指標(biāo)，顯然無(wú)法表達(dá)績(jī)效的完整性；第三，作為政府性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)效益之外有更多社會(huì)效益、環(huán)境效益等目標(biāo)，但其社會(huì)效益訴求未能在指標(biāo)體系中合理體現(xiàn)。其他還有一些技術(shù)上的瑕疵，如：績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)外透明度不高，指標(biāo)等次設(shè)置的不連續(xù)（優(yōu)秀與良好之間只有一個(gè)1分的空白區(qū)間、合格與不合格之間只有1分的空白區(qū)間），指標(biāo)分值設(shè)置上不盡合理。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)改進(jìn)方向

財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是希望能夠通過(guò)評(píng)價(jià)，有效提高資金的使用績(jī)效，規(guī)范投資項(xiàng)目的運(yùn)作方式，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大的作用。從目前看，重點(diǎn)縣績(jī)效評(píng)價(jià)還存在有待完善的地方，建議：

1.拓展績(jī)效評(píng)價(jià)組織參與主體范圍

小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)組成，客觀性是其賴以存在的基礎(chǔ)。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確定后，要最大程度地實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)的客觀性，就必須要確保組織參與者有足夠的代表性。就本次評(píng)價(jià)而言，參與評(píng)價(jià)的，不僅應(yīng)當(dāng)有省、市財(cái)政、水利部門和中介實(shí)施單位，還應(yīng)包括項(xiàng)目區(qū)鎮(zhèn)的農(nóng)戶代表和基層農(nóng)技專家。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶代表作為目標(biāo)對(duì)象，對(duì)政策及項(xiàng)目執(zhí)行效果感受最真實(shí)、最直接，滿意度首先應(yīng)在成果中予以最充分體現(xiàn)。農(nóng)技專家、專業(yè)人士作為實(shí)施決策方的“外腦”，也能為項(xiàng)目建設(shè)和管理提供有益的技術(shù)支撐。從現(xiàn)在的情況看，農(nóng)戶代表參政、議事能力素養(yǎng)培養(yǎng)和最終成熟還需一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過(guò)程，近階段應(yīng)該重點(diǎn)抓好專家?guī)旖ㄔO(shè)。專家?guī)鞈?yīng)廣泛吸收農(nóng)業(yè)、農(nóng)技等水利系統(tǒng)外的專業(yè)人員，人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，以確保項(xiàng)目建設(shè)方、施工管理方和長(zhǎng)效管護(hù)方的無(wú)縫銜接，確保得出最為接近客觀的結(jié)果，指導(dǎo)工作實(shí)踐。

2.提升績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范程度

針對(duì)財(cái)政支農(nóng)水利項(xiàng)目周期長(zhǎng)、效益顯現(xiàn)時(shí)間差大、績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)效性問(wèn)題突出的現(xiàn)狀，要大力推進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的制度化、常態(tài)化。重點(diǎn)解決三方面問(wèn)題：一是明確評(píng)價(jià)范圍，應(yīng)把關(guān)系項(xiàng)目受益區(qū)切身利益的內(nèi)容都列入范圍，并以制度形式予以確定，使評(píng)價(jià)工作成為項(xiàng)目實(shí)施的一部分，在項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)就開展評(píng)價(jià)的相關(guān)工作，解決前期評(píng)價(jià)不到位的問(wèn)題，改變?cè)u(píng)價(jià)工作可有可無(wú)的地位。二是理順工作程序，項(xiàng)目實(shí)施到哪個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)做哪些評(píng)價(jià)、如何去做，都要以制度形式加以規(guī)范。 三是要通過(guò)制度確保評(píng)價(jià)工作及時(shí)獲得充分信息，以便形成準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果，為及時(shí)調(diào)控提供支撐。四是要抓緊建立投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，所有重點(diǎn)縣項(xiàng)目均可考慮在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后1～3年內(nèi)進(jìn)行后評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括項(xiàng)目目標(biāo)和過(guò)程評(píng)價(jià)及持續(xù)性評(píng)價(jià)，提出今后農(nóng)田水利發(fā)展對(duì)策建議，供后續(xù)項(xiàng)目參考。

3.改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)估中指標(biāo)的確定，一直都是績(jī)效評(píng)估工作中的難題。一個(gè)指標(biāo)體系的確立，需反映項(xiàng)目從立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收、投入使用的整個(gè)過(guò)程，現(xiàn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的4個(gè)一級(jí)、12個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)要素，投入類評(píng)價(jià)指標(biāo)、過(guò)程類指標(biāo)、效益類評(píng)價(jià)指標(biāo)等定量化指標(biāo)和定性化指標(biāo)已比較完備，只要對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)和調(diào)整即可。建議：一是在財(cái)務(wù)管理類指標(biāo)中增加配套投入比例的內(nèi)容。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)還是相對(duì)落后的縣區(qū)，配套資金應(yīng)有比例，這一項(xiàng)遠(yuǎn)比完成定量的年度投入重要。二是增加相應(yīng)非財(cái)務(wù)指標(biāo)。增加群眾滿意度、資源有效利用、管理創(chuàng)新三項(xiàng)指標(biāo)，可以督促實(shí)施者與鎮(zhèn)村加強(qiáng)互動(dòng)，使群眾把所感知的信息及時(shí)傳給建設(shè)單位，確保項(xiàng)目效益的最大化，同時(shí)，這也符合新形勢(shì)下推進(jìn)基層民主建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需要。

[1]財(cái)政部，水利部.關(guān)于實(shí)施中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的意見[R].2009.

[2]江蘇省財(cái)政廳，江蘇省水利廳.江蘇省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金績(jī)效考評(píng)暫行辦法[R].2010.

[3]致同會(huì)計(jì)師事務(wù)所.常州市武進(jìn)區(qū)2012年度小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣績(jī)效考評(píng)檢查情況專項(xiàng)報(bào)告[R].2013.

[4]王務(wù)華.公共財(cái)政投資農(nóng)田水利效益分析及建議[J].中國(guó)水利，2013（11）.

[5]趙瑩.水利預(yù)算績(jī)效管理工作的思考與建議[J].中國(guó)水利，2014（4）.