摘 要：我國自1994年分稅制財政管理體制改革以來，一直在進行不斷的完善，但還存在諸多問題。本文以國際比較視角為切入點，通過借鑒國際經(jīng)驗對我國現(xiàn)行分稅制存在的主要問題提出政策建議。結(jié)合國外成熟的分稅制財政體制和我國國情，提出：科學(xué)劃分事權(quán)和財權(quán)；建立縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度；在不下移稅收立法權(quán)的前提下，賦予地方在中央立法的框架內(nèi)一定的選擇權(quán)；合理劃分稅收體系。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；國際經(jīng)驗借鑒；橫向轉(zhuǎn)移支付；三級稅收體系；稅收自主權(quán)

一、我國分稅制財政體制改革現(xiàn)狀

為轉(zhuǎn)變“中央窮，地方富”的局面，國務(wù)院于1993年12月頒布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，決定自1994年起，改財政包干制為分稅制，實現(xiàn)了財政改革從“行政性分權(quán)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟性分權(quán)”，逐步形成我國分稅分級財政框架。其主要內(nèi)容有：（1）中央與地方政府間事權(quán)和財政支出范圍的劃分；（2）中央和地方政府之間財政收入范圍的劃分；（3）中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付制度；（4）與分稅制相配套的其他財稅制度安排。分稅制改革是建國以來財政管理體制的一個重大進步，但與此同時，由于分稅制改革使財力逐漸向中央集中，而地方政府的支出范圍不斷擴大，可支配財力卻相對減少，這種“中央拿大放小”使地方財力拮據(jù)的分配制度已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的今天，應(yīng)立足于我國國情選擇具有可行性的分稅制改革實施方案。

二、我國分稅制改革中存在的突出問題

1.事權(quán)與財權(quán)劃分不清

現(xiàn)在中央和地方在運作中存在著事權(quán)和財權(quán)不均衡劃分的情況，其問題的癥結(jié)來自于分稅制改革初期法律制定。當初中央政府要加強中央的財力，采取事權(quán)下方財權(quán)上收的政策，也是因為這個緣故，造成兩個權(quán)力間出現(xiàn)不均衡發(fā)展的現(xiàn)象。一方面使得中央財政收入大于其財政的支出，另一方面由于地方行駛權(quán)力的加大，造成成本的上升和收入的緊張。使得地方政府財政常會出現(xiàn)緊缺和入不敷出的狀態(tài)。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

我國目前的政府轉(zhuǎn)移支付制度是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付體系，包括中央對地方的稅收返還、體制補助和上解、結(jié)算補助和上解、專項撥款四個部分。

我國政府執(zhí)行的支付資金分配方法存在著不規(guī)范的問題，這也是體現(xiàn)出其縱向轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的問題。目前在轉(zhuǎn)移支付制度體系中僅存有一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范，但是并沒有將其進行細化處理?，F(xiàn)在相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付撥款管理制度和依據(jù)并不規(guī)范，具有著很強的主觀性，審批過程中沒有嚴格的相關(guān)標準。接下來需要分析的是部分的專項轉(zhuǎn)移支付時需要地方進行相關(guān)的資金注入，這也會加劇其地域性財政收入的貧富差距?，F(xiàn)在不同等級的政府機構(gòu)所致性的轉(zhuǎn)移支付制度存在著不同意的情況，也會加重基層財政發(fā)展的難度。

3.稅收層級不合理，地方稅收體系不健全

首先，稅收層級和財政層級不對稱。我國有中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（自治州、市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級政府，相應(yīng)地有五級財政，但稅收只有兩級，分為中央稅和地方稅，省以下的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級地方政府沒有自己的稅種和稅收來源。地方稅收收入和共享稅中屬于地方的部分需要在省、地、市、縣、鄉(xiāng)間進行再分配。而分稅制的本質(zhì)要求是“一級政府，一級財政和稅收”，稅收層級和財政層級的不對稱在一定程度上造成了地方財政的困難。

其次，不重視地方財稅體制的建立和完善?，F(xiàn)在我國稅種劃分時中央將額度較大，具有穩(wěn)定性的水中作為共享稅，地方常常會具有很多種雜稅，收入微薄，稅種分散，缺乏相應(yīng)的主體穩(wěn)定水中，也就會對地方財政造成很多不穩(wěn)定性的因素。地方政府不具備稅收的自主權(quán)，無法根據(jù)地方實際發(fā)展情況進行有效的調(diào)整，客觀上地方要高度依賴中央財政的撥款。

三、發(fā)達國家分稅制實踐經(jīng)驗

1.美國

美國是個聯(lián)邦制國家，它一直實行以“立法分散，稅源共享”為模式的徹底分稅制。為保證各級政府擁有各自的財政收入和與其事權(quán)相對應(yīng)的支出范圍，每級政府都有與其事權(quán)相對應(yīng)的三級稅收體系。

（1）聯(lián)邦政府的稅收體系：美國聯(lián)邦政府的稅收構(gòu)架是以個人所得稅、公司所得稅以及工薪稅為主體，這也是其三大核心稅種，個人所得稅占據(jù)著政府收入的近一半。其它的輔助稅種為貨物稅、遺產(chǎn)稅以及關(guān)稅等。

（2）州政府的稅收體系：它的稅收構(gòu)架是以銷售稅、總收入稅等為主體，共占據(jù)著州稅收的六成以上。其它的輔助稅種為個人所得稅，以及企業(yè)營業(yè)稅等。

（3）地方政府的稅收體系：它的稅收架構(gòu)是以財產(chǎn)稅為主要構(gòu)成，共占據(jù)著地方稅收的75%以上。其它的輔助稅種為個人所得稅、企業(yè)營業(yè)稅等。

由此可見，美國的三級政府之間存在著復(fù)雜的稅源共享關(guān)系，是一種分權(quán)制的分稅制。使三級政府各自擁有穩(wěn)定可靠的收入來源，為履行各自的事權(quán)打下基礎(chǔ)。

美國中央財政收入占全國財政收入的比重較高，聯(lián)邦各項稅收約占稅收總額的60%左右，州稅約占25%，地方約占15%左右。這意味著，中央在稅收收入分配中占主導(dǎo)地位，有利于中央對地方的發(fā)展進行相應(yīng)的宏觀調(diào)控。但是與此相對的，地方財力被削弱，因此為彌補州和地方政府用本級稅收收入沖抵本級支出的不足，美國實行自上而下補助金制，即聯(lián)邦對州和地方發(fā)放聯(lián)邦補助金，以及州對地方政府發(fā)放州補助金，而且主要是后者。由于美國是聯(lián)邦制國家，地方政府對聯(lián)邦補助的依賴性較小，其收入主要靠獨享稅或共享稅。

2.德國

德國是聯(lián)邦共和國政體，其分稅制模式是“稅權(quán)集中，稅種共享”。與之相適應(yīng)的，德國在政權(quán)體系和財政層級上也劃分為聯(lián)邦、州、地方三級。其三級分稅制的主要特征有以下兩點：

（1）以共享稅為主體，共享稅和專享稅共存

德國把全部稅收劃分為專享稅和共享稅。在此之中共享稅占據(jù)著全部稅收綜合的三分之二，主要包括著個人所得稅、公司稅、工資稅以及增值稅等幾個稅種，其中個人所得稅又會分為固定所得稅以及非固定所得稅。專享稅是聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府的固定稅收，它也成為國家財政稅收的主要內(nèi)容。

（2）稅收權(quán)限劃分相對集中

稅收的立法權(quán)相對集中于聯(lián)邦，其絕大部分的稅種均由聯(lián)邦議會立法，地方稅的出臺、稅率的調(diào)整、課稅對象的確定均由聯(lián)邦政府確定。同時實施細則，稅收條例等也均由聯(lián)邦財政部確定。對于具體的稅種，例如教會稅、地方消費稅等可由州立法，而州以下的政府基本沒有立法權(quán)。與立法權(quán)相對應(yīng)的，稅收征收權(quán)則在一定程度上下放給州級政府。德國的絕大部分共享稅是委托州政府管理，州和地方政府可以自行規(guī)定地方稅稅率、減免和加成等。

四、對我國分稅制改革的借鑒與啟示

1.明確事權(quán)和財權(quán)的劃分，并予以法制化

從以上各國經(jīng)驗中可以看出，西方國家各級政府都有明確的事權(quán)和財權(quán)劃分，并予以法制化，使之能在較長時間內(nèi)保持穩(wěn)定。西方財政以公共產(chǎn)品理論為依據(jù)，結(jié)合受益區(qū)域內(nèi)的居民的消費偏好，在各級政府之間將收入與支出都加以明確劃分，即全國性公共產(chǎn)品由中央來提供，地方性公共產(chǎn)品由地方來提供，這樣做即可保證各級政府都有獨立的收入和支出。西方國家財政體制的實踐說明，各級政府間的事權(quán)劃分越清楚，政府間的收支矛盾就越少，效率就越高。

要完善我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，必須得科學(xué)劃分中央與地方間的事權(quán)和財權(quán)，力圖實現(xiàn)改革后的財政體制適應(yīng)中央與地方間事權(quán)和財權(quán)的均衡發(fā)展。在稅收管理權(quán)限上，應(yīng)建立稅收立法權(quán)集中、稅收執(zhí)法權(quán)分散的管理體制。而在財權(quán)的控制上，保持中央政府對全國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的有力調(diào)控的基礎(chǔ)上，適當增加地方稅收，以實現(xiàn)地方政府財政收入的增加。

2.實行縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度

根據(jù)我國實際情況，我們可以借鑒德國的成功經(jīng)驗，實行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。

首先，完善中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移制度，具體說來有以下兩點：第一，制定財力公開、透明且客觀的自動補償機制，增強轉(zhuǎn)移支付制的穩(wěn)定性和預(yù)期性，使地方政府在財政預(yù)算中進行有效規(guī)劃、分配和使用。第二，進一步解決一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，而專項轉(zhuǎn)移支付偏高的問題。即使按照調(diào)整后的2009年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付劃分為48：52，遠低于集權(quán)型國家的60：40的平均水平。因此我們要繼續(xù)減少專項轉(zhuǎn)移支付所占比例。

其次，確立橫向財政轉(zhuǎn)移支付方式，這是需要考量各地區(qū)見具體的財政實力以及公共服務(wù)水平，建立在科學(xué)預(yù)算的前提下，能夠完善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付資金的類型、范圍、方式和核算等，從而能夠建立其橫向的財政均衡體系，讓各個地區(qū)的政府公共服務(wù)水平趨向于均衡化。其一，要從法律的形式對轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容進行規(guī)范，并通過科學(xué)的計算方法加以明確，使現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付制度變得更加公平透明。其二，今后進行資金分配過程中應(yīng)該注重向公式化以及規(guī)范化方向延拓，在具體的執(zhí)行過程中可以借鑒現(xiàn)在德國所執(zhí)行的方法，然后對應(yīng)到各個省、自治區(qū)以及直轄市，有計劃的減少稅收返還的范圍，用“因素法”替代“基數(shù)法”。

3.建立三級稅收體系，完善地方稅收體制

首先，在全國建立起三級稅收體系。發(fā)達國家的分稅制基本都是“一層財政一層稅收”，我國有五級政府，如果不改變政府結(jié)構(gòu)而進行分稅制改革，則需要五層稅收級次，但顯而易見，五級分稅制并不現(xiàn)實。所以最切合實際的方法應(yīng)該是通過政府機構(gòu)改革，設(shè)立中央—省—縣三級政府，并相應(yīng)地設(shè)立中央稅，省稅，縣稅三級稅收。其中，對于同一稅種兩級或兩級以上政府同時征收的，可以借鑒國外經(jīng)驗，按各自的稅率、稅基進行比例征收，而非合并征收，按比例分成的形式。

其次，應(yīng)賦予地方一定的稅收自主權(quán)。其中有一個細節(jié)是需要關(guān)注的，我國是屬于單一制國家體制。地方政府是中央政府的有機構(gòu)成，所以在實際的稅收過程中是不享有稅收的立法權(quán)，這和國外聯(lián)邦制國家相比具有很大的差異。地方政府不具備稅收立法權(quán)，但是可以擁有稅收的自主權(quán)。外國眾多的單一制國家在進行征稅時，在符合稅收立法的同時準許地方政府具有部分的稅率選擇權(quán)，這也是值得我國學(xué)習(xí)的地方，而且我國確實也是有著相關(guān)的客觀條件，譬如地多人廣和經(jīng)濟發(fā)展差異化。要更好的貫徹和履行《憲法》規(guī)范的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，中央政府可以讓地方享有更多的征稅自主權(quán)。

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作者簡介：侯寓棟，男，山東德州人，武漢理工大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論與產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)理論與戰(zhàn)略管理、運輸經(jīng)濟理論與政策