黃鴻星

在中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行漸入“新常態(tài)”，結(jié)構(gòu)、增速和質(zhì)量在觸底、筑牢并企穩(wěn)后，國內(nèi)金融運(yùn)行卻似乎在以另類方式將發(fā)展預(yù)期拉入一種無著狀態(tài)。當(dāng)前，國內(nèi)金融運(yùn)行的邏輯和特征，更加印證了新風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜關(guān)系，也擾動(dòng)著管理層致力增進(jìn)社會(huì)福利的理念與實(shí)踐，其中即有地方金融的發(fā)展問題。地方金融作為國內(nèi)普遍具有共識(shí)并被運(yùn)用的概念，在當(dāng)前形勢(shì)及未來可預(yù)期內(nèi)，將面臨新的發(fā)展境況與路徑選擇。為更好地應(yīng)對(duì)可能的新形勢(shì)、新變化，有必要對(duì)地方政府推進(jìn)本地金融發(fā)展的難度等問題審視探討，以期有所啟示。

地方金融及發(fā)展問題在中國最受關(guān)注，甚至“地方金融”的概念只有在中國才能被普遍接受和認(rèn)可，雖然至今尚未見到對(duì)此明確、統(tǒng)一和權(quán)威的定義。悠長的歷史和文明軌跡，奠定了我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行的集分權(quán)特征，雖然金融的理念在中國社會(huì)清晰明確的時(shí)點(diǎn)較難考證，但似乎“郡縣制”的施行，即埋下了從地域和行政區(qū)劃視角認(rèn)識(shí)、分配、管理域內(nèi)事務(wù)的傳統(tǒng)，并一脈而傳至今。促進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)金融事業(yè)發(fā)展，是各級(jí)地方政府行政和考核的重要方面，諸多地方性金融發(fā)展的綱要、規(guī)劃和細(xì)則頻現(xiàn)可見，致力將本地金融事業(yè)推進(jìn)成為“中心”、“高地”、“體系”等的目標(biāo)也顯示各地區(qū)在此方面的雄心和追趕。致力發(fā)展本地區(qū)金融事業(yè)，本行政區(qū)劃層級(jí)的政府是責(zé)任主體，包括省、市、縣三級(jí)政府通過各種競爭性、排他性或公共性方式，構(gòu)建起并強(qiáng)烈影響著中國的地方金融發(fā)展問題。

地方金融如何發(fā)展，應(yīng)實(shí)現(xiàn)何種目標(biāo)，不同行政層級(jí)政府理應(yīng)基于本地區(qū)發(fā)展的優(yōu)劣勢(shì)而有不同的規(guī)劃，但我國分業(yè)、垂直金融管理模式限制了地方政府在此方面的創(chuàng)新性?！耙恍腥龝?huì)”及其在各地分支機(jī)構(gòu)，相當(dāng)程度上替代了地方政府可參與本地金融引導(dǎo)、管理的功能和抓手，地方政府普遍通過金融辦（金融局、金融工作局）等機(jī)構(gòu)（主要有發(fā)改、財(cái)政）參與到本地金融實(shí)務(wù)及運(yùn)行中。但上述機(jī)構(gòu)并不具備在機(jī)構(gòu)管理模式下，對(duì)大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)主體的直接管理和規(guī)制權(quán)力，更多是以一種服務(wù)、協(xié)商的方式，試圖對(duì)主要金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響。當(dāng)然，對(duì)于地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的金融體系規(guī)范權(quán)力，如打擊非法集資及對(duì)小貸公司等的批設(shè)權(quán)，仍由地方政府負(fù)責(zé)。因而，地方政府對(duì)本地金融機(jī)構(gòu)的管理職能十分薄弱，分業(yè)發(fā)展和垂直監(jiān)管將地方政府基本排除在金融事業(yè)機(jī)構(gòu)管理模式外，這對(duì)地方政府發(fā)展本地金融事業(yè)是好是壞——較難判斷，換句話說，即便將金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)利下放地方政府，各地方政府是否有足夠?qū)I(yè)的金融監(jiān)管能力也未可知。

在此形勢(shì)下如何發(fā)展地方金融，從地方政府主體層面似難拿出系統(tǒng)、深刻、邏輯性強(qiáng)的發(fā)展規(guī)劃，各地金融發(fā)展綱要往往務(wù)虛大于務(wù)實(shí)。除了北京、上海、深圳“地方金融”發(fā)展領(lǐng)先、經(jīng)驗(yàn)性特征明顯外，其他行政區(qū)地方金融發(fā)展并不成氣候，亦幾無體系。而北、上、深地方金融發(fā)展領(lǐng)先也并非主要得益本地政府的謀劃，而是全國金融集中發(fā)展的偏重體現(xiàn)。當(dāng)然，一國金融并非要求所有細(xì)分行政區(qū)劃均完善、皆發(fā)達(dá)、同先進(jìn)，至少在幅員如此遼闊的中國目前毋須如此的普遍高標(biāo)準(zhǔn)，但這不能、不應(yīng)成為地方政府放棄致力本地金融發(fā)展的理由。在缺乏抓手、體系不達(dá)、差距分化等多因素影響下，大多數(shù)地方政府的本地金融發(fā)展實(shí)際是思路不甚清、效果不甚好，因而可推斷國內(nèi)地方金融發(fā)展尚沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。而與此同時(shí)，地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)防范和化解負(fù)有責(zé)任，如打擊非法集資等。由此，地方政府面臨責(zé)權(quán)不對(duì)等的落差，或?qū)⒂绊懫渫七M(jìn)本地金融發(fā)展的積極性。

國家分業(yè)及自上而下的金融建設(shè)發(fā)展思路下，地方政府的創(chuàng)造性受到限制，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)要發(fā)展、民安穩(wěn)定要維護(hù)的壓力下，地方政府依然在緊迫地推進(jìn)本地金融發(fā)展，并在可騰挪的空間內(nèi)嘗試推進(jìn)某些無先例、未開展過的金融行為，以期有所成績，并在實(shí)現(xiàn)本地發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，兼顧自下而上對(duì)國家金融發(fā)展理念產(chǎn)生影響。地方政府希望實(shí)現(xiàn)更大授權(quán)范圍內(nèi)金融事業(yè)監(jiān)管權(quán)，在當(dāng)前國內(nèi)外金融發(fā)展長期趨勢(shì)及現(xiàn)時(shí)形勢(shì)、及我國體制變革慣例下，只可樂觀預(yù)期而沒法擅下定論，換句話說，地方政府?dāng)U大對(duì)本地區(qū)金融事業(yè)監(jiān)管權(quán)前景并不明朗。地方政府在對(duì)本地金融事務(wù)參與“權(quán)責(zé)”不對(duì)等情況下，致力尋求的最低目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，中級(jí)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方性金融資源的管理協(xié)調(diào)權(quán)，更高目標(biāo)則或是本地區(qū)絕大部分金融機(jī)構(gòu)與資源監(jiān)管權(quán)。

在地方政府謀求金融事務(wù)協(xié)調(diào)管理權(quán)中，除北京、上海、深圳等地區(qū)外，浙江溫州成為國內(nèi)地方金融探索求新的典型而被廣泛熟知。實(shí)際上，在2012年以來的“金融綜合改革試驗(yàn)”前，2002年溫州即已發(fā)起過一次地方金融改革的嘗試，彼時(shí)央行批準(zhǔn)溫州成為當(dāng)時(shí)中國唯一的金融改革綜合試驗(yàn)區(qū)，其內(nèi)容甚至比十年后規(guī)格更高、更賦厚望的改革還要超前——不僅提出了2012年改革沒有提及的利率市場(chǎng)化，還明確提出允許民間資本成立民營銀行等內(nèi)容。2002年改革內(nèi)容終未有效落地，否則也不會(huì)有十年后的二次金改。改革未實(shí)現(xiàn)的原因應(yīng)是復(fù)雜多樣，但地方政府金融發(fā)展權(quán)限不足、法理缺失的尷尬，必定是阻礙了良好改革愿景的實(shí)現(xiàn)。權(quán)責(zé)不對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)畏懼多，終至裹足不前，溫州當(dāng)年金融改革因噎廢食，此后十年時(shí)間在全民借貸的路上越陷越深，并最終引爆大規(guī)模高利貸危機(jī)，第一次金改在落寞中度過“失落十年”。以此為鑒，若此前的類似桎梏無法有效革除，此次溫州金改能否達(dá)到較好效果仍不得而知。

由上，地方政府在推進(jìn)本地金融事業(yè)發(fā)展、提升金融服務(wù)質(zhì)量中，一方面缺乏抓手、權(quán)責(zé)不等，另一方面又職責(zé)所在、不得不為。特別是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“三期疊加”及下行壓力持續(xù)形勢(shì)下，以金融發(fā)展護(hù)航實(shí)體經(jīng)濟(jì)的思路成為共識(shí)，地方政府以金融發(fā)展吸引和換取增長資源也正成為普遍方式，以逐步替代不斷枯竭的土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式。雖然金融事業(yè)發(fā)展抓手不足，諸多探索實(shí)踐尚缺乏法理驗(yàn)收和認(rèn)可，但地方政府致力推進(jìn)的創(chuàng)新也并非毫無成果。地方政府為實(shí)現(xiàn)資本與資源的交流，協(xié)調(diào)規(guī)范本地范圍內(nèi)商業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)行為及市場(chǎng)建設(shè)，以及促進(jìn)本地閑置資本的多方式供需對(duì)接等，顯示地方政府最大限度運(yùn)用本地資源的努力。但客觀來看，由于國內(nèi)金融資源分布不均以及大多數(shù)地方范圍內(nèi)金融行為參與主體實(shí)力弱、資質(zhì)差，造成地方政府金融發(fā)展熱情充分卻屢遭挫折，顯示地域行政劃分體系下金融事業(yè)發(fā)展的難度。例如，國內(nèi)西部某省會(huì)城市，借助自身獨(dú)特定位希望打造具有特色概念的地方性金融事業(yè)，以助推經(jīng)濟(jì)、改善民生，市政府、金融辦等以常設(shè)國際性金融合作論壇、主攻新三板、流轉(zhuǎn)域內(nèi)商業(yè)股權(quán)等方式著力推進(jìn)，但終因缺乏抓手及市場(chǎng)號(hào)召力不足，金融事業(yè)發(fā)展平淡而無大起色，當(dāng)?shù)卣坏棉D(zhuǎn)而以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等概念作為新的發(fā)展突破點(diǎn)，反而風(fēng)生水起。地方政府金融發(fā)展為綱的操作難度，終歸不可小視。

本文的討論還需要在兩條主線上作出判斷，即地方金融作為一個(gè)概念、命題是否合理、可行，與地方政府發(fā)展本區(qū)域內(nèi)金融事業(yè)的實(shí)踐是否可以合并探討。如前所述，鑒于目前尚沒有對(duì)地方金融明確、統(tǒng)一和權(quán)威的定義，“地方金融”的使用更多是從實(shí)踐出發(fā)，基于方便描述、理解和管理的考慮而提出，更近似一種“約定俗成”使用。因而，發(fā)展地方金融作為一個(gè)實(shí)踐管理范疇，是可以獲得較充分理解和共識(shí)的。但終因地方金融作為一種概念目前仍難書面準(zhǔn)確定義，因而在某些情況下的使用可能仍存在限制。例如，中央政府對(duì)地方金融發(fā)展的指示、管理、評(píng)價(jià)等在書面表述上仍不多見直接“地方金融”詞匯。另外，“地方”的概念可大可小，地方金融或可用于省級(jí)、市級(jí)，但用于縣或更小范疇“地方”是否合適則值得探討，換句話說，我們更習(xí)慣按照金融發(fā)展水平而在前冠以某地方的標(biāo)簽，而非完全基于區(qū)劃視角劃分金融發(fā)展。例如，北京、上海、深圳三地的金融發(fā)展領(lǐng)先，三地介紹“地方金融”似順利成章，若以某地級(jí)市或縣域主體來討論地方金融，則似乎拗口而“怪異”。而以地方維度劃分金融發(fā)展可能帶來的問題之一，是不同地方間為金融發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)“好看”而以鄰為壑，包括上一級(jí)地方政府對(duì)下一級(jí)地方政府，以及同級(jí)別地方政府間。例如，省一級(jí)政府可能基于自身考核考慮，對(duì)下轄地級(jí)市層級(jí)的金融風(fēng)險(xiǎn)問題協(xié)助不足，如拒絕提供省級(jí)政府擔(dān)保等可能的消極行為;同級(jí)別地方政府間，基于金融資源爭奪及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等考慮，也可能存在“傾軋”動(dòng)機(jī)。

目前，在對(duì)地方政府的績效考核中，GDP及社會(huì)穩(wěn)定等指標(biāo)仍占大頭，而針對(duì)金融發(fā)展的考評(píng)則權(quán)重較小，造成地方政府促進(jìn)本地金融發(fā)展的熱情不夠“堅(jiān)定”。以致部分地區(qū)金融發(fā)展甫遇挫折即改弦更張，轉(zhuǎn)向更能帶來GDP增長等績效考核更看重效應(yīng)的類似大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。如就當(dāng)前仍未完全披露、釋放的地方金融風(fēng)險(xiǎn)，作為本地綜合事務(wù)管理協(xié)調(diào)者，本地金融風(fēng)險(xiǎn)暴露問題甚至可能并未引起地方政府充分、足夠以及高度重視，因?yàn)橹醒雽用娴慕鹑谙到y(tǒng)（主要是銀行）成為了地方金融風(fēng)險(xiǎn)的兜底者。本地金融系統(tǒng)的盈虧對(duì)地方政府完成短期GDP等各項(xiàng)指標(biāo)考核的影響微弱，地方政府希望的是單方面資金流入，而對(duì)資金流入（如信貸）問題可能造成的金融系統(tǒng)損失、信用環(huán)境惡化、企業(yè)逃廢債等問題的甄別、處置，表達(dá)的更多僅是“關(guān)注”而已。

造成以上問題的重要原因在于我國金融管理與地方政府實(shí)際上是兩套獨(dú)立的“行政體系”，以致理念無法捏合，共識(shí)無法達(dá)成，更遑論權(quán)責(zé)的合理分配與統(tǒng)一。機(jī)構(gòu)發(fā)展、垂直監(jiān)管模式下，金融系統(tǒng)獨(dú)立性強(qiáng)伴隨的是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及損失的最大承擔(dān)（兜底），地方政府由于對(duì)本地金融事務(wù)發(fā)展協(xié)管權(quán)力較弱、幾無直接考核壓力，加之發(fā)展短視、且無損失及風(fēng)險(xiǎn)兜底之虞，對(duì)地方金融發(fā)展缺乏足夠堅(jiān)定的主動(dòng)性。由于缺乏足夠的考核和問責(zé)，以及地方金融發(fā)展的戰(zhàn)略和方向尚無成例，在機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)、推動(dòng)與監(jiān)管、融資與風(fēng)險(xiǎn)等基本關(guān)系尚未理順的情況下，大多數(shù)地方政府實(shí)際上難以提出有利于本地金融發(fā)展的系統(tǒng)訴求，以獲得中央的授權(quán)及批準(zhǔn)。大多數(shù)地方政府仍然是從被動(dòng)圍堵本地金融風(fēng)險(xiǎn)暴露的應(yīng)急反應(yīng)出發(fā)，謀求獲得部分金融事務(wù)處置的臨時(shí)或長久授權(quán)。

例如，2014年下半年銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)上海等五省市地方資產(chǎn)管理公司（AMC）平臺(tái)試點(diǎn)，AMC從金融機(jī)構(gòu)購買不良貸款，各銀行、信托、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司等金融企業(yè)，可向這些地方資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓不良資產(chǎn)。AMC是地方政府為應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)問題暴露而致力實(shí)現(xiàn)，采取“自家孩子自家抱”模式，本地行政區(qū)劃內(nèi)的不良資產(chǎn)由各自處置，不良資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)移到別處，其他地域內(nèi)資產(chǎn)管理公司沒有處置別地方不良資產(chǎn)的意愿。這種地方政府自掃門前雪的處置思路顯得頗為有趣，此種模式下將可能帶來的“左右互搏”以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的公允、公平等問題都不容忽視。由此，地方政府在本地金融事業(yè)發(fā)展中的訴求和出發(fā)點(diǎn)，尚缺乏系統(tǒng)而開闊的視野，自上而下的地方金融發(fā)展授權(quán)仍是基于地域劃分，這與金融服務(wù)開放、競爭、公平的基本原則無法很好契合。同時(shí)，類似的對(duì)地方政府金融事務(wù)的授權(quán)處置方式，可能造成的不良后果之一在于各行政區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的向上集中，地方政府域內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)歸集上交，造成風(fēng)險(xiǎn)在中央層面的尾大不掉。

地方金融仍需發(fā)展，地方政府也仍在推進(jìn)所轄域內(nèi)金融事業(yè)進(jìn)步中十分“努力”，為實(shí)現(xiàn)更大權(quán)限內(nèi)的施展空間，地方政府希望獲得更大的授權(quán)。但單一、割裂、應(yīng)急性的授權(quán)訴求，無法很好地協(xié)調(diào)好金融發(fā)展各方面。地方政府為推進(jìn)金融發(fā)展而提出的各項(xiàng)訴求，應(yīng)建立在若干事項(xiàng)明確基礎(chǔ)上，包括但不限于：地方金融發(fā)展指標(biāo)合理納入政府考核體系、地方金融發(fā)展評(píng)價(jià)應(yīng)跨越行政區(qū)劃而以市場(chǎng)發(fā)展為主、地方政府發(fā)展本地金融事業(yè)重點(diǎn)在融資與風(fēng)險(xiǎn)把控同步協(xié)調(diào)、地方政府可獲得差異化金融事務(wù)監(jiān)管權(quán)。實(shí)際上，在金融垂直監(jiān)管和機(jī)構(gòu)管理模式下，以行政地域劃分金融發(fā)展的“塊狀思維”，將不可避免地出現(xiàn)各種不公允、欠協(xié)調(diào)的矛盾和沖突。為緩釋類似問題，方法可能有二：一是由上漸變金融監(jiān)管模式，二是自下轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化建設(shè)思路，打破主要考評(píng)某行政區(qū)劃內(nèi)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的發(fā)展框架。

地方金融作為一個(gè)實(shí)踐管理范疇命題，在我國的發(fā)展更具有“摸石頭”色彩。地方金融發(fā)展的理念、戰(zhàn)略和路徑在現(xiàn)有國情下，存在較多問題和待優(yōu)化之處。若從“深了”探討，地方金融事業(yè)發(fā)展、協(xié)調(diào)的主體落在地方政府是否足夠合理，某些地方政府當(dāng)前以行政權(quán)力影響銀行在本地信貸行為是否妥當(dāng)，地方政府金融發(fā)展中的創(chuàng)新如何評(píng)判，諸如此類議題只能在發(fā)展中逐步解決。本文認(rèn)為，地方金融作為一個(gè)概念和發(fā)展命題的核心目的在于推進(jìn)普惠金融發(fā)展，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)資源的均等、覆蓋、公平和共享，增進(jìn)整體社會(huì)福利。在現(xiàn)有形勢(shì)下，地方金融發(fā)展的首要任務(wù)將在于明確市場(chǎng)化發(fā)展的思路，彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)化發(fā)展路徑的不足。地方政府在發(fā)展本地金融事業(yè)的進(jìn)程中任重道遠(yuǎn)，為提升發(fā)展能力的訴求應(yīng)如何系統(tǒng)化，并有效引導(dǎo)、表達(dá)和受理，都應(yīng)為著普惠金融的目標(biāo)不斷深入。

（作者單位：特華博士后科研工作站、中國民生銀行）