曾福生

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

中國是個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”的發(fā)展是評估中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的根本標(biāo)準(zhǔn)，是決定中國前途命運的關(guān)鍵［1］。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，“三農(nóng)”問題的貢獻(xiàn)與代價并存。隨著農(nóng)業(yè)非農(nóng)化、非糧化傾向嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題頻現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民生存、社會保障、基層治理以及糧食安全等一系列難題出現(xiàn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系有效地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)問題的解決，但農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題依然嚴(yán)峻。堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度這個帶有全局性、戰(zhàn)略性、方向性的重大問題的改革發(fā)展需要有重大突破。未來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展有可能將在承包地物權(quán)化和農(nóng)民工市民化的過程中，通過多樣化的土地流轉(zhuǎn)模式，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，走向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，延長人口紅利期，創(chuàng)造制度紅利。但中國“三農(nóng)”問題是一個極其復(fù)雜、相互關(guān)聯(lián)、風(fēng)險疊加的問題集合。目前，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”發(fā)展的短腿，農(nóng)村還是全面建設(shè)小康社會的短板。新時期，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展要確保既能克服家庭經(jīng)營制度局限性又能保持其制度優(yōu)越性，既能使分散的小農(nóng)家庭經(jīng)營模式實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又確保小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶不受剝奪，既能增加務(wù)農(nóng)勞動者的收入，又能確保中國的糧食安全，就必須轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展理念、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，將戰(zhàn)略重心移向農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展的“三位一體”和“以民為本”。

一、中國“三農(nóng)”發(fā)展的新背景

十八屆三中全會提出了未來中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重大走向，明確了改革開放戰(zhàn)略，其中，“三農(nóng)”方面的改革有重大突破，土地改革突出三點:明晰土地產(chǎn)權(quán)、實現(xiàn)土地要素的自由流轉(zhuǎn)、創(chuàng)新土地利益的共享機(jī)制。通過土改，釋放制度紅利，積累技術(shù)進(jìn)步(或者說提高全要素生產(chǎn)率)，從而成為帶動農(nóng)村消費、城市化的一系列推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支點;戶籍改革、城鄉(xiāng)一體化將進(jìn)一步引致勞動力釋放，驅(qū)動1.6 億農(nóng)民工在未來5－10年中逐步融入城市;農(nóng)業(yè)集約化將進(jìn)一步加快缺地的東部盤活土地存量的速度，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新一輪增長注入活力。因而，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村土地與勞動力的快速流動，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與當(dāng)前的生產(chǎn)力出現(xiàn)了不適性:新的經(jīng)濟(jì)體制中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任導(dǎo)致農(nóng)戶種田成本高，自給自足很難，經(jīng)濟(jì)效益差，不利于農(nóng)民增收;農(nóng)業(yè)稅費取消后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不便于農(nóng)業(yè)的綜合治理，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化難以推進(jìn);市場經(jīng)濟(jì)中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的風(fēng)險抵抗能力差，市場談判能力、話語權(quán)不強(qiáng)，降低了農(nóng)業(yè)的市場競爭力;開放的政策環(huán)境中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制約了土地和勞動力資源的流動，阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展和土地資源市場配置效率的提高。我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民發(fā)展格局正面臨著重大變化。

一是農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出去將是一個漫長的過程，在農(nóng)戶家庭還要依靠土地獲得農(nóng)業(yè)收入的現(xiàn)實中，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)還有長期存在下去的合理性和必然性。2013年，全國農(nóng)村人口為62961 萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?6.27%;我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移壓力仍然極大，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布的藍(lán)皮書指出，預(yù)計到2030年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%左右，2020年之前全國大約有3 億、2030年之前大約有3.9 億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實現(xiàn)市民化。

二是農(nóng)戶兼業(yè)化，農(nóng)民已經(jīng)不以農(nóng)為主。中國社會科學(xué)院農(nóng)村綠皮書指出，2013年農(nóng)民工資性收入首次超過家庭經(jīng)營純收入，人均4025 元，增加578 元，增長16.8%，增速比2012年提高0.5 個百分點。農(nóng)民工資性收入對農(nóng)民人均純收入增幅的貢獻(xiàn)率達(dá)到59%，農(nóng)民已經(jīng)不再以農(nóng)為主。

三是農(nóng)業(yè)副業(yè)化，農(nóng)戶純收入中來自農(nóng)業(yè)的比重大幅下降。2007年至2013年，我國農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入占農(nóng)民人均純收入的比例依次為53.0%、51.2%、49.0%、47.9%、46.2%、44.6%、42.6%，呈現(xiàn)單邊走低的態(tài)勢。

四是勞動力弱質(zhì)化，留守農(nóng)業(yè)的勞動力更是呈現(xiàn)出老齡化、婦女化、低素質(zhì)化的特征。這導(dǎo)致土地經(jīng)營粗放、復(fù)種指數(shù)下降以及耕地撂荒嚴(yán)重，“誰來種地”成為一個越來越嚴(yán)峻的問題，并且城市化進(jìn)程對勞動力提出了需求，成為農(nóng)民工外出的強(qiáng)大吸引力。

五是非農(nóng)化、非糧化傾向嚴(yán)重，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的生存問題、社會保障問題以及糧食安全問題等出現(xiàn)新的難題。截至2014年初，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4 億畝，流轉(zhuǎn)耕地面積占總耕地面積的26%，耕地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)耕地面積占比分別是2008年底的3 倍左右;經(jīng)營面積在50 畝以上專業(yè)大戶接近290 萬戶，有家庭農(nóng)場87 萬多個［2］。目前工商資本參與的承包地流轉(zhuǎn)的比例還較低，但流轉(zhuǎn)面積增速很快。與2011年比，2012年流轉(zhuǎn)進(jìn)入工商企業(yè)的土地面積增長了34%，2013年又比2012年增長了40%［2］。農(nóng)民的生存問題、就業(yè)問題以及社會保障問題都在土地流轉(zhuǎn)后具有新特征與挑戰(zhàn)。

二、目前農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程的非均衡性分析

隨著農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、效益和競爭力呈不斷提高的走勢。但是，“三農(nóng)”發(fā)展現(xiàn)狀并不是齊驅(qū)并進(jìn)，農(nóng)村問題、農(nóng)民問題仍然存在并涌現(xiàn)了更具挑戰(zhàn)的新問題。徐勇、林冠(2011)指出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力與農(nóng)戶生產(chǎn)能力的不同步，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化只解決了農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力問題，沒有解決農(nóng)民發(fā)展問題。因此，中國現(xiàn)代化在解決農(nóng)業(yè)問題的同時，必須解決農(nóng)民問題［3］。溫鐵軍(2004)指出，“三農(nóng)”問題中恐怕更多的應(yīng)該是關(guān)注農(nóng)民問題、關(guān)注農(nóng)村發(fā)展問題，農(nóng)民在“三農(nóng)”問題中是第一位的［4］。

(一)系列惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展

農(nóng)業(yè)是維系中國國家安全和糧食安全的基石。高度重視農(nóng)業(yè)應(yīng)是我們永遠(yuǎn)牢記的治國安邦之道。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、脆弱性和低效性，決定了中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要堅持以農(nóng)為重，把解決好“三農(nóng)”問題作為改革的首要目標(biāo)。政府一直致力于解放農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和人民公社制度為農(nóng)業(yè)剩余的轉(zhuǎn)移提供了制度保障;家庭經(jīng)營制度提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，解決了吃飯問題;政府自2000年以來提出的一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，如取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對種糧農(nóng)民進(jìn)行“四補(bǔ)貼”等，以及多個中央一號文件中相關(guān)措施的執(zhí)行，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)步增長，基本解決了農(nóng)業(yè)供給短缺問題，農(nóng)業(yè)取得了較好業(yè)績。

1、農(nóng)業(yè)總量得到大幅度提升

自改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值快速提高?！拔幕蟾锩逼陂g，農(nóng)業(yè)增長平均速度只有2.3%，1978年－2013年間，農(nóng)業(yè)保持了年均12.43%的增長率①。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增長。隨著農(nóng)民種糧的積極性被調(diào)動起來，高產(chǎn)優(yōu)良品種的研究開發(fā)和推廣，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代物質(zhì)投入的不斷增加，糧食生產(chǎn)能力不斷提高。2013年糧食總產(chǎn)量達(dá)到12038.7 億斤，與2012年相比糧食總產(chǎn)量增長了2.1%。棉花、油料總產(chǎn)量、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品總產(chǎn)出增長也很快(表1)。

表1 改革開放以來的主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量 單位:萬噸

2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化

由單一追逐高產(chǎn)逐步向“三高(高產(chǎn)、高質(zhì)、高效)”并重轉(zhuǎn)變，由滿足溫飽需求的生產(chǎn)方式向?qū)崿F(xiàn)高附加值、高創(chuàng)匯率以提高經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變［5］。品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，主要農(nóng)產(chǎn)品良種覆蓋率和優(yōu)質(zhì)化水平進(jìn)一步提高，農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)化、專用化發(fā)展快速。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局優(yōu)化推進(jìn)了主要農(nóng)產(chǎn)品逐步向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中。據(jù)農(nóng)業(yè)部初步統(tǒng)計，2008年我國水稻、小麥、玉米、大豆優(yōu)質(zhì)率分別為74%、68%、51%和72%(薛志偉，2009)［6］。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高。對要素貢獻(xiàn)的分解表明，在諸多促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長的因素中，制度變革對增長的貢獻(xiàn)作用最為顯著，為46.89%(林毅夫，2000)［7］。

3、農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式得到豐富和實踐

在農(nóng)戶的基礎(chǔ)上包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2013年6月底，家庭農(nóng)場達(dá)到87.7 萬家。到2013年9月底，全國共有專業(yè)合作社達(dá)91.1 萬家，入社成員6838 萬戶［8］。以“四化”(集約化、專業(yè)化、組織化、社會化)為特征的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系也得到進(jìn)一步的發(fā)育和發(fā)展。

4、中國農(nóng)業(yè)國際市場競爭力得到培育和發(fā)展

農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化為解決小農(nóng)模式下細(xì)碎化的經(jīng)營創(chuàng)造了條件，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化和組織化提供了基礎(chǔ)，一定程度上提高了農(nóng)業(yè)的市場競爭力。中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易日益活躍(表2)，中國利用兩個資源和兩個市場，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高國際市場競爭力。進(jìn)口如糧食、棉花等土地和水資源密集型的比較利益低的農(nóng)產(chǎn)品，出口如水果、蔬菜和畜產(chǎn)品等勞動密集型、具有比較優(yōu)勢且比較利益較高的農(nóng)產(chǎn)品。中國具備了穩(wěn)定的國家安全保障力，在國內(nèi)市場剩余較大、國際市場偏好相似性較強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域具有一定的國際競爭力。長期趨勢而言，按照國際規(guī)范和市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)則，深化改革農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，建立健全農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控體系，加快農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)體制和國內(nèi)流通體制改革，中國農(nóng)業(yè)競爭力應(yīng)是進(jìn)入快速提升的時期(劉淑梅，趙樹寬，2013)。

表2 我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易額 單位:億美元

(二)農(nóng)村問題和農(nóng)民問題成為“三農(nóng)”發(fā)展的短板

1、農(nóng)村問題并沒有真正的解決，鄉(xiāng)村治理面臨新的挑戰(zhàn)

目前，不少農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化和農(nóng)村空心化現(xiàn)象，為了有效解決“誰來種地”問題，堅持農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，通過“三權(quán)分立”(所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸承包農(nóng)戶、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn))的制度創(chuàng)新大大推進(jìn)了農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)。但流轉(zhuǎn)土地中，非糧作物特別是經(jīng)濟(jì)作物對糧食作物的擠出效應(yīng)明顯，如安徽省固鎮(zhèn)縣全縣9 家流轉(zhuǎn)土地在100 畝以上的合作社或大戶，種植的基本上都是非糧作物，涉及甜葉菊、紅芋頭、蔬菜、花生等;溫州市鷗海區(qū)麗岙鎮(zhèn)有耕地1.17 萬畝，而蔬菜基地占6000 多畝，種苗花卉3000 多畝，糧田所剩無幾［9］。土地流轉(zhuǎn)及非糧化、非農(nóng)化滋生了一系列新的甚至更為嚴(yán)重的社會問題。

(1)鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了新的矛盾和問題

農(nóng)村土地的非市場化流轉(zhuǎn)，消滅了農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地財產(chǎn)取得收入進(jìn)行養(yǎng)老的途徑，而農(nóng)村養(yǎng)老問題是鄉(xiāng)村治理的一大困境;農(nóng)地非農(nóng)化的過渡性損失往往直接造成鄉(xiāng)村村社結(jié)構(gòu)的改變和失地農(nóng)民的增加;強(qiáng)制性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會矛盾與沖突，給鄉(xiāng)村治理帶來重重困難。因此，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)多元主體新格局，總體形勢比過去更加復(fù)雜。

(2)農(nóng)村空心化問題

農(nóng)村嚴(yán)重的空心化現(xiàn)象以及婦女、兒童留守問題給村莊治理以及農(nóng)村社會的穩(wěn)定提出了新的挑戰(zhàn)，不利于農(nóng)村發(fā)展，甚至導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展“悖論”，不利于國家糧食安全，即誰來種地的問題。在空心化村莊的背景下，村民自治進(jìn)入低水平重復(fù)，民主監(jiān)督和民主管理難以執(zhí)行。農(nóng)地集中大規(guī)模流轉(zhuǎn)則將“新中農(nóng)”階層推向勞動力市場，進(jìn)一步加速農(nóng)村精英流失，使社區(qū)公共事務(wù)和村莊治理喪失積極分子，農(nóng)村社會秩序維系及其接應(yīng)國家政策的能力面臨困境，農(nóng)村社會穩(wěn)定受到影響;在較低的村莊治理水平情況下，“原子化”的農(nóng)民難以合作，各種合作組織成長緩慢，村莊格局缺乏協(xié)調(diào)性，鄉(xiāng)土文化缺乏延續(xù)性，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力非農(nóng)化、資金非農(nóng)化和土地非農(nóng)化，以及農(nóng)村人際關(guān)系異化。

(3)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題

隨著國家工業(yè)化和市場化的加快推進(jìn)，長期以來農(nóng)戶短視和掠奪性行為和方式，過度使用化肥和農(nóng)藥。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前全國每年化肥施用量4700 萬噸，而利用率只有35%，農(nóng)藥使用量140 萬噸，而利用率也只有30%左右，70%的農(nóng)藥直接排放或者滲透到環(huán)境中，加重了農(nóng)業(yè)面源污染，威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，使得農(nóng)地功能大大退化，加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危機(jī)，且直接危害到人民的生命健康。

2、農(nóng)民問題仍然嚴(yán)重，諸多方面沒有納入“三農(nóng)”政策的范疇

農(nóng)民是中國“三農(nóng)”問題的核心主體，農(nóng)民問題是人的發(fā)展和權(quán)益問題。歷史經(jīng)驗說明，什么時候農(nóng)民收入增加了，農(nóng)民積極性調(diào)動起來了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就能得到快速發(fā)展?！叭r(nóng)”政策極少涉及如農(nóng)民的就業(yè)、社會保障以及負(fù)擔(dān)問題。農(nóng)民的城鎮(zhèn)就業(yè)具有許多局限性，主要從事體力要求較高的房地建筑工種以及城市清潔、保姆、廚師、服務(wù)員等工種，工作環(huán)境惡劣、收入低;農(nóng)民社會保障與城市社會保障相比，不僅建立得比較晚、項目不全，而且保障水平很低，就業(yè)和社會保障的缺失導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。此外，農(nóng)民問題不僅僅發(fā)生在農(nóng)村，在城市的農(nóng)民問題更為嚴(yán)重:農(nóng)民被邊緣化，生活居住環(huán)境差;工資偏低，被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重;勞動時間長，安全條件差;缺乏社會保障，職業(yè)病和工傷事故多;子女不能接受平等義務(wù)教育等等，我國農(nóng)民問題依然嚴(yán)峻，農(nóng)民還沒有真正實現(xiàn)“安居、樂業(yè)與有保障”。

(1)農(nóng)民工市民化問題

農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市或者離開農(nóng)業(yè)(即農(nóng)民工市民化)是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本前提。農(nóng)民在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)與收入是農(nóng)民工市民化的前提和核心。我國農(nóng)民工一直處于“半市民化”狀態(tài)，農(nóng)民身份沒有變，沒能享受到平等的企業(yè)職工權(quán)利，無法與城市居民平等地享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2013年全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.69 億人，其中，外出農(nóng)民工1.66億人。家庭化流動的趨勢明顯，舉家外出的農(nóng)民工占比已經(jīng)超過1/5。目前中國農(nóng)民工市民化是不徹底的，主要表現(xiàn)為“兩頭都掛”和“兩頭都不掛”。前者是指部分農(nóng)民進(jìn)入城市、在城市工作和生活，同時在農(nóng)村還有住房和承包地。后者是指部分失地農(nóng)民未被納入城市的社會保障網(wǎng)絡(luò)之中。不徹底的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、穩(wěn)定有序流轉(zhuǎn)農(nóng)地、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)模、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約發(fā)展的作用。將家庭化轉(zhuǎn)移農(nóng)民工整體納入城市的社會保障體系之中真正享受同等待遇是一個漸進(jìn)的過程。因此，“兩頭都掛”的局面在中國相當(dāng)長的時期內(nèi)仍有其存在的合理性，一定要防止打著各種旗號剝奪農(nóng)地，導(dǎo)致“兩頭都不掛”局面的出現(xiàn)。目前，我國農(nóng)民城市化水平并不高，規(guī)模經(jīng)營必須與城市化步伐相協(xié)調(diào)。農(nóng)地短期內(nèi)的過度集約化極有可能導(dǎo)致農(nóng)民問題，甚至更加復(fù)雜化、嚴(yán)重化。只有有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，才能從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村創(chuàng)造條件。

(2)留守農(nóng)民問題

基于小農(nóng)家庭的性別與代際分工，土地短期內(nèi)的過度集約化等行動自然形成了大量留守農(nóng)民。目前全國有8700 萬農(nóng)村留守人口，其中包括2000 萬留守老人。據(jù)2010年人口普查資料顯示，農(nóng)村65 歲及以上人口占總?cè)藬?shù)的10.05%，而且空巢家庭的比例大幅度提升，無人照顧，缺少經(jīng)濟(jì)來源的“雙無”老人更是占到了20%以上。農(nóng)村勞動力老齡化、勞動力缺乏化的現(xiàn)象讓人擔(dān)憂。但是，占有或部分占有生產(chǎn)資料的留守農(nóng)民，事實上成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的主力。他們頗具創(chuàng)造力和主動性地發(fā)展出多種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方式，支撐著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型塑造了“蓄水池”和“穩(wěn)定器”的功能?，F(xiàn)代化過程也就是農(nóng)民減少的過程、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程。留守農(nóng)民作為農(nóng)村的主人、農(nóng)業(yè)的主體、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主力軍，他們的素質(zhì)決定著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的整體面貌和發(fā)展。農(nóng)業(yè)機(jī)械化替代了農(nóng)業(yè)勞動力，但是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的貧乏、不均和低劣，難以覆蓋留守農(nóng)民。

(3)農(nóng)民增收問題

農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民的收入問題。農(nóng)民的收入增加水平不僅和物價水平的變化不配比，城鄉(xiāng)收入差距仍然巨大，過去幾年中，城鄉(xiāng)收入比都超過了3(圖1 所示)，我國農(nóng)民收入總體水平仍然低。隨著農(nóng)村城市化和農(nóng)地非農(nóng)化，土地資本收益也隨之提高，農(nóng)地有了增殖手段功能。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)與資源配置過程中，土地權(quán)利二元格局使得集體和農(nóng)民難以分享土地長久的增值收益和轉(zhuǎn)用租金，形成了一種歧視性的法團(tuán)產(chǎn)權(quán)制度。政府尋租大大限制了農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。有關(guān)調(diào)查表明，在征地價獲取的收益中，地方政府占20% ～30%，企業(yè)占40% ～50%，村級組織占25% ～30%，農(nóng)民只得到5% ～10%。目前，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府名副其實的“第二財政”(表3)。土地流轉(zhuǎn)和土地交易，沒有讓農(nóng)民的土地資源變成土地資本，沒有為農(nóng)民帶來財富。因此，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的國民收入再分配體制，制約了農(nóng)民收入增加。

圖1 近年來的城鄉(xiāng)收入比情況

表3“土地財政”與實際財政占GDP 比重增加的比較(%)

三、新時期中國“三農(nóng)”發(fā)展的思路修正和政策建議

以農(nóng)業(yè)為本和以廉價資源紅利貢獻(xiàn)(廉價的農(nóng)民工、廉價的土地和廉價的環(huán)境等)為特征的發(fā)展思路，并沒有真正的解決“三農(nóng)”問題，而是導(dǎo)致了“三農(nóng)”內(nèi)部發(fā)展的不協(xié)調(diào)(農(nóng)業(yè)發(fā)展＞農(nóng)村發(fā)展＞農(nóng)民發(fā)展)。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和梯次發(fā)展過程中，農(nóng)民工問題、農(nóng)地制度問題、失地農(nóng)民問題、農(nóng)村社會保障問題、農(nóng)村環(huán)境污染問題等焦點問題困擾著現(xiàn)代化進(jìn)程。需要跳出農(nóng)業(yè)解決“三農(nóng)”問題，通過統(tǒng)籌“三農(nóng)”、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和以人為本的發(fā)展觀來有效解決“三農(nóng)”問題。

(一)用“重中之重”思想引領(lǐng)“三農(nóng)”問題的有效解決

中國的“三農(nóng)”問題是當(dāng)代中國現(xiàn)代化的實質(zhì)和核心問題，能否盡快解決“三農(nóng)”問題關(guān)系中國現(xiàn)代化的成敗。溫鐵軍(2005)指出:對我國“三農(nóng)”問題起制約作用的矛盾主要有兩個:基本國情矛盾(即人地關(guān)系高度緊張)和體制矛盾(即城鄉(xiāng)分立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu))。中國政府一直從基本國情出發(fā)，從糧食安全、農(nóng)民溫飽問題入手，圍繞“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)代化目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)村改革。2004年以前的階段，中國仍處于抽取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的階段，大量農(nóng)業(yè)資源讓渡給工業(yè)化和城市，大量物質(zhì)財富和人力資本讓渡和貢獻(xiàn)的結(jié)果是農(nóng)業(yè)資源的凈流出，這說明了國家在制度和政策上面是輕視“三農(nóng)”的。需要在以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)新階段，必須遵循歷史觀念、全球視野、系統(tǒng)認(rèn)識、整體規(guī)劃，把握制定解決“三農(nóng)”問題政策的內(nèi)在規(guī)律性和關(guān)鍵性問題，制度設(shè)計著眼長遠(yuǎn)性和適用性，將“三農(nóng)”問題置于國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的整體序列，必須將農(nóng)民收入的增加置于人民共同富裕的整體發(fā)展中加以規(guī)劃。需要踐行“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”和“多予、少取、放活”等重大論斷精神和“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”目標(biāo)，把“三農(nóng)”問題放在更宏大的歷史視野、世界范圍、科學(xué)發(fā)展的范疇內(nèi)來認(rèn)識，制定政策措施。此外，農(nóng)民受著種種政策性的、行政性的、交易性傷害。城鄉(xiāng)分離的二元社會經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)差別的發(fā)展戰(zhàn)略，賦予了中國“三農(nóng)”過于沉重的負(fù)擔(dān)。邊緣化的“三農(nóng)”和日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題，使得農(nóng)業(yè)無法承載起億萬農(nóng)民的小康夢想，農(nóng)民無法真正改變身份并融入現(xiàn)代社會。需要規(guī)劃一條城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)途徑，在新農(nóng)村建設(shè)跟城鄉(xiāng)一體化建設(shè)相協(xié)調(diào)的背景下，使農(nóng)民權(quán)利保障與農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村重新定位與農(nóng)村管理創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與保證國家糧食安全等問題得到有效解決。

(二)用統(tǒng)籌思路實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村“三位一體”發(fā)展

在“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略中，以農(nóng)業(yè)為本的“三農(nóng)”發(fā)展思路忽視了農(nóng)民主體和農(nóng)村問題這個戰(zhàn)略支撐點，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)自身陷入了“發(fā)展悖論”。近年來，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度，非糧作物特別是經(jīng)濟(jì)作物對糧食作物的擠出效應(yīng)明顯，該趨勢明顯不利于國家糧食安全。而且，農(nóng)業(yè)規(guī)模化并沒有解決農(nóng)民、農(nóng)村甚至農(nóng)業(yè)自身結(jié)構(gòu)平衡問題。如土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損、利益分配不均，話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺失，生存保障問題仍然沒有落實。要徹底解決“三農(nóng)”問題必須理順“三農(nóng)”的內(nèi)部邏輯，深層思考和長遠(yuǎn)的謀劃“三農(nóng)”切忌“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”［10］。一是統(tǒng)籌“三農(nóng)”發(fā)展的目標(biāo)。要圍繞“三農(nóng)一體、以人為本”的思路，切實加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、增加農(nóng)民收入、打破城鄉(xiāng)隔閡、加快農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。使農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民致富的產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民不僅成為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主力軍，還是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的參與者和成果分享者，使農(nóng)村成為能使人們安居樂業(yè)的新社區(qū)［10］。二是明確“三農(nóng)”發(fā)展優(yōu)先序列和重點。農(nóng)業(yè)問題仍是“三農(nóng)”的核心問題，首要和基點問題就是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。在此基礎(chǔ)上需要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步、農(nóng)民增加收入和平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程［10］。統(tǒng)籌“三農(nóng)”發(fā)展需要重點解決如下問題:以解決“誰來種地，地怎么種”為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系;以解決“農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益”為導(dǎo)向開辟農(nóng)民增收新渠道;以解決“人往哪里去”為導(dǎo)向推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化;以解決“錢從哪里來”為導(dǎo)向提高農(nóng)民公共服務(wù)水平。三是以深化農(nóng)地制度改革為紐帶統(tǒng)籌“三農(nóng)”發(fā)展。創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，發(fā)揮土地在財富創(chuàng)造與分配中的杠桿作用。賦予農(nóng)民對農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，使家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的首要途徑。加快農(nóng)地使用權(quán)的市場化和完整的財產(chǎn)物權(quán)。推進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地的改革和征地制度改革，逐步提高對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和利益保護(hù)。從土地流轉(zhuǎn)(讓渡)的產(chǎn)權(quán)屬性、功能屬性、供求關(guān)系等三個維度構(gòu)建和完善農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)，保護(hù)耕地和保障糧食安全。

(三)以民為本的理念促進(jìn)又好又快地解決“三農(nóng)”問題

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，關(guān)乎國家糧食安全。在公民權(quán)利覺醒時代，農(nóng)民有權(quán)有意識地要求平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、分享現(xiàn)代化成果，要求自由、平等地交換生產(chǎn)要素，要求均等分享公共產(chǎn)品，要求得到尊重和分享政治權(quán)利，等等。當(dāng)前，中國已經(jīng)到了從農(nóng)民主體的視角來審視中國“三農(nóng)”問題的時候了，已經(jīng)到了必須以農(nóng)民發(fā)展為核心來解決中國“三農(nóng)”問題的時候了。在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的背景下，以農(nóng)民為本是考慮和解決“三農(nóng)”問題的出發(fā)點和落腳點。重點是從農(nóng)民主體的視角來建構(gòu)、培育和提高農(nóng)民現(xiàn)代性，核心是還權(quán)于民、用權(quán)于民，真正給農(nóng)民平等的公民權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、勞動權(quán)益和土地權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民自由、全面的發(fā)展。一是要明確農(nóng)民問題的核心是增進(jìn)利益和保障權(quán)益問題。要把切實提高農(nóng)民素質(zhì)、實現(xiàn)人的全面發(fā)展，作為“三農(nóng)”工作的根本出發(fā)點和落腳點，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，不斷增強(qiáng)農(nóng)民群眾的自我發(fā)展能力［11］。二是保護(hù)農(nóng)民積極性。通過“以人為本”的生產(chǎn)方式，讓農(nóng)民健康、體面而有尊嚴(yán)地工作。承認(rèn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性，保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性和其他投資主體投資農(nóng)業(yè)的積極性。三是以人為本，培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。大力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，加強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民的就業(yè)競爭力。構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，對農(nóng)場主、合作社領(lǐng)導(dǎo)人、農(nóng)業(yè)企業(yè)家及其成員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其決策水平和經(jīng)營能力。要通過逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和生活方式，全面提高農(nóng)民素質(zhì)。讓城市公共產(chǎn)品人才下鄉(xiāng)對接，給農(nóng)民提供人才支持和智力支持。倡導(dǎo)農(nóng)民組建代表自己利益的組織形式，真正保證農(nóng)民民主權(quán)利的落實和國民待遇。［12］四是要加速農(nóng)民工市民化進(jìn)程，建立傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的進(jìn)入和退出機(jī)制。從制度和體制上解決農(nóng)民的身份歧視或社會地位問題，引導(dǎo)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變［13］。建立戶籍制度改革中土地－財稅聯(lián)動機(jī)制，引導(dǎo)已轉(zhuǎn)戶自愿退出土地。在農(nóng)民就業(yè)問題上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，積極引導(dǎo)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度，依法保障農(nóng)民工的權(quán)益，探索農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)路徑。要充分尊重農(nóng)民意愿，切實維護(hù)好農(nóng)民利益，解決好失地農(nóng)民的社會保障問題。

【注 釋】

①農(nóng)業(yè)年均增長率12.34%為1978年－2013年第一產(chǎn)業(yè)增加值的增長率的平均數(shù)。

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