編輯/楚峰

戰(zhàn)略布局：如果可以科學(xué)地預(yù)見(jiàn)

編輯/楚峰

一個(gè)城市的發(fā)展是建立在優(yōu)秀的城市交通系統(tǒng)上，城市交通越完善，證明城市越進(jìn)步！但隨著城市的不斷發(fā)展，交通擁擠、交通阻塞、空氣污染、城市交通被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展等問(wèn)題越發(fā)凸顯。如何布局城市交通、發(fā)展引領(lǐng)導(dǎo)航新型城鎮(zhèn)化的城市交通系統(tǒng)，已成為城市可持續(xù)發(fā)展的重要一步。

實(shí)現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展，是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，也是世界各個(gè)城市面臨的共同挑戰(zhàn)。當(dāng)前出現(xiàn)眾多城市交通問(wèn)題，其中一個(gè)重要原因就是：缺乏科學(xué)的整體交通戰(zhàn)略和規(guī)劃，治理工作往往顧此失彼，前后失調(diào)，投入不小，而收益不大。

有些大城市，往往熱衷于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的大型交通工程，于是就出現(xiàn)了許多諸如立交橋、高架路和城市環(huán)路。是否只有高標(biāo)準(zhǔn)的大型交通工程，才能一勞永逸地解決交通問(wèn)題？實(shí)際上，這種辦法只能緩和暫時(shí)矛盾，擁擠問(wèn)題不但沒(méi)有解決，甚至誘發(fā)聚集更多的交通量，引發(fā)結(jié)構(gòu)性的“負(fù)效應(yīng)”。

新型城鎮(zhèn)化要求發(fā)展什么樣的城市交通系統(tǒng)？如何解決城市交通問(wèn)題的癥結(jié)？如何發(fā)展引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化的城市交通系統(tǒng)？……要解決這些問(wèn)題，首先要有科學(xué)的城市整體交通戰(zhàn)略布局和規(guī)劃。

認(rèn)清城市交通的功能定位

城市交通是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血脈，是城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)支撐和提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。我國(guó)對(duì)城市交通問(wèn)題十分關(guān)注和重視，2012年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從發(fā)展理念、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展政策和保障機(jī)制方面提出了系統(tǒng)的指導(dǎo)意見(jiàn)；2014年3月中國(guó)政府發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要將公共交通發(fā)展城市交通發(fā)展的首要位置。

交通運(yùn)輸部運(yùn)輸司城鄉(xiāng)客運(yùn)處處長(zhǎng)蔡團(tuán)結(jié)在4月底召開的“2015國(guó)際城市交通發(fā)展論壇”中指出，一個(gè)城市的發(fā)展建立在優(yōu)秀的城市交通系統(tǒng)上，城市交通的發(fā)展、活力、競(jìng)爭(zhēng)力，支撐著城市的正常發(fā)展。國(guó)家提出新型城鎮(zhèn)化規(guī)定，利用5年的時(shí)間到2020年的時(shí)候，達(dá)到60%左右的城鎮(zhèn)化率。按照這個(gè)速率，每年要以一個(gè)百分點(diǎn)遞增城市化，每年將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。那么，如何在龐大的系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)城市交通的價(jià)值？首先需要更多地關(guān)注實(shí)際城市交通自身的各方面功能定位問(wèn)題。

“在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市交通到底如何定位？如何發(fā)展？如何變主動(dòng)適應(yīng)為主動(dòng)引領(lǐng)？這是擺在我們面前很深刻的問(wèn)題?！辈虉F(tuán)結(jié)說(shuō)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化具備四個(gè)特征：集約高效的系統(tǒng)，以人為本的城市，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市，生態(tài)友好的城市。

如此說(shuō)來(lái)，城市交通必須轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，走集約高效的發(fā)展道路；城市交通必須加快提高人性化服務(wù)水平，注重提高運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)，提供差異化、高品質(zhì)運(yùn)輸服務(wù)，有效滿足不同群體的交通出行需求；進(jìn)一步發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通的一體化發(fā)展，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施建設(shè)。此外，還必須走綠色低碳發(fā)展道路，推廣應(yīng)用新能源車輛，提高運(yùn)營(yíng)效率，用高效的運(yùn)輸方式來(lái)替代私人低效的高能耗的交通方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

癥結(jié)在哪里？

城市交通擁堵和空氣污染已經(jīng)是一個(gè)世界性的問(wèn)題，尤其在人口眾多的中國(guó)，這些問(wèn)題變得越來(lái)越突出?！拔覀儜?yīng)該高度重視起來(lái)，結(jié)合我國(guó)目前城市交通發(fā)展的實(shí)際情況，找出城市交通發(fā)展過(guò)程中的癥結(jié)，對(duì)癥下藥！”蔡團(tuán)結(jié)總結(jié)了幾點(diǎn)目前我國(guó)城市交通發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

第一，城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化同步快速發(fā)展，城市交通供需矛盾在時(shí)空上大幅壓縮。在城鎮(zhèn)化上，我國(guó)起步晚，發(fā)展速度快，每年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，每年1400多萬(wàn)人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市。在機(jī)動(dòng)化上，所有人活動(dòng)都要靠城市交通來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，城市人口規(guī)模與空間規(guī)模同步迅速擴(kuò)張，交通系統(tǒng)承載能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。人口規(guī)模不斷增加，城市空間不斷擴(kuò)張，這是新型城鎮(zhèn)化的必經(jīng)步驟。目前我國(guó)1000萬(wàn)人口以上的城市人口增長(zhǎng)了約6%，在這種狀態(tài)下城市交通的發(fā)展到底怎么去適應(yīng)？所以，在城市交通方面必須有一套新的機(jī)制來(lái)去保證新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以更好的實(shí)現(xiàn)我們城市持續(xù)發(fā)展。

第三，城市空間結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整相互脫節(jié)，城市交通被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展。

這是非常關(guān)鍵的問(wèn)題，我們總是在建了一個(gè)小區(qū)后要求城市交通來(lái)配套，或者規(guī)劃好一個(gè)工業(yè)園區(qū)后要求城市交通來(lái)配套。為什么不在規(guī)劃階段根據(jù)城市功能的分區(qū)和人員的分布來(lái)考慮好城市交通銜接配套問(wèn)題呢？建成以后再來(lái)想到交通配套，會(huì)給功能區(qū)的設(shè)置帶來(lái)很多無(wú)序的、單向的交通，這就導(dǎo)致城市交通資源配置嚴(yán)重不合理，容易引發(fā)一系列后續(xù)問(wèn)題。

第四，城市群交通發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足。城市群之間、城市內(nèi)部之間和城市郊區(qū)之間銜接方面存在很多問(wèn)題：設(shè)施的銜接、服務(wù)規(guī)范的銜接、基礎(chǔ)線網(wǎng)的銜接等。而且，現(xiàn)在最重要的城際之間的軌道系統(tǒng)還沒(méi)有建成，市郊交通鐵路現(xiàn)在還處于初步階段，要知道完全依靠道路網(wǎng)絡(luò)很難滿足城際之間大規(guī)模的人口往來(lái)需要。

第五，綜合交通管理體系不健全，缺乏有效的交通需求管理手段，導(dǎo)致城市交通出行結(jié)構(gòu)不合理。現(xiàn)在城市交通處于一種“和面”狀態(tài)，過(guò)多依靠行政手段，比如“兩限”，這是很多城市不得以采取的政策，但是“兩限”只是延緩城市交通各方面配制的一種方式，而不是一種長(zhǎng)效的管理政策。交通城市管理必須通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段來(lái)不斷完善。

城市交通必須轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，走集約高效的發(fā)展道路；城市交通必須加快提高人性化服務(wù)水平，有效滿足不同群體的交通出行需求；進(jìn)一步發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通的一體化發(fā)展，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施建設(shè)。

變被動(dòng)適應(yīng)為主動(dòng)引導(dǎo)

如何發(fā)展引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化的城市交通系統(tǒng)？蔡團(tuán)結(jié)認(rèn)為，要從供給和需求兩個(gè)層面采取綜合措施，推動(dòng)城市交通由被動(dòng)適應(yīng)型向主動(dòng)引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。

第一，推進(jìn)實(shí)施城市交通與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快城市群間綜合運(yùn)輸大通道建設(shè)，加快城市快速通勤交通系統(tǒng)建設(shè)，特別是城際軌道交通以及新型有軌電車系統(tǒng)等建設(shè)。另外，還要探索城際都市圈的城市交通管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

第二，推進(jìn)建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，優(yōu)化城市功能布局。

我國(guó)已借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的成果，實(shí)現(xiàn)了公交都市建設(shè)示范工程，核心也是以公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展為導(dǎo)向，在規(guī)劃階段就充分考慮公共交通對(duì)整個(gè)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用，避免出現(xiàn)馬路經(jīng)濟(jì)或者地鐵經(jīng)濟(jì)被動(dòng)適應(yīng)。在“十三五”期間，繼續(xù)擴(kuò)大公交都市創(chuàng)建范圍，并適當(dāng)降低人口的規(guī)模，這就讓讓100萬(wàn)左右人口的城市有機(jī)會(huì)參與公交都市建設(shè)。此外，加強(qiáng)土地利用與城市交通的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)建立公共走廊經(jīng)濟(jì)帶，滿足群眾各方面的需要；建設(shè)公交樞紐綜合共同體，推進(jìn)城市交通設(shè)施周邊用地綜合發(fā)展。

第三，推進(jìn)城市交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，提升城市綜合承載能力。提高中心城區(qū)公交可達(dá)性，降低個(gè)體交通可達(dá)性，讓公眾在中心區(qū)“慢下來(lái)”，把中心城市的更多資源勻給公交以提高公交可達(dá)性和服務(wù)品質(zhì)。進(jìn)一步優(yōu)化換乘體系，包括城際交通與城市交通換乘體系、城市之間的交通方式換乘體系、城市內(nèi)部交通換乘體系。更加注重慢行交通系統(tǒng)的建設(shè)，比如自行車。

第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化，引領(lǐng)城鄉(xiāng)通透發(fā)展。中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制非常普遍，在“十三五”期間，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)交通管理體制，建全城鄉(xiāng)交通協(xié)調(diào)機(jī)制?！笆濉逼陂g，實(shí)施城鄉(xiāng)交通一體化建設(shè)工程，選擇若干個(gè)縣級(jí)行政區(qū)作為試點(diǎn)，加強(qiáng)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施配套銜接，加強(qiáng)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)管理等方面統(tǒng)籌，建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的城市運(yùn)輸市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)運(yùn)郵結(jié)合、客貨兼顧，提升資源最有效利用。

第五，加強(qiáng)城市交通綜合管理，引領(lǐng)城市高效運(yùn)轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)變一味依靠擴(kuò)大供給滿足需求的思路，建設(shè)供給與需求并重，謹(jǐn)慎使用“兩限”政策。多用經(jīng)濟(jì)杠桿和技術(shù)手段引導(dǎo)個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行，加強(qiáng)宜城市停車管理，“以靜制動(dòng)”。

第六，加強(qiáng)科技引領(lǐng)，提高城市交通服務(wù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的能力和水平。順勢(shì)而為，更地發(fā)揮新型科技的作用，推進(jìn)建設(shè)智慧城市。中國(guó)新型城鎮(zhèn)化步伐很快，城市交通跟不上，所以既需要廣泛借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又需要因地制宜，不能照搬照抄，也不能一刀切，核心是“以理念創(chuàng)新為先導(dǎo)，以人為本，不是以車為本，以規(guī)劃先行為重點(diǎn)，以系統(tǒng)最優(yōu)為目標(biāo)，以體制機(jī)制建設(shè)為保障”。改革束縛行業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制、機(jī)制，附加必要的綠色出行文化建設(shè)；推動(dòng)形成城市交通引領(lǐng)導(dǎo)航新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，讓城市更宜居、更宜業(yè)、更有活力。

鏈接

他山之石：歐盟可持續(xù)交通發(fā)展戰(zhàn)略

2011年，歐盟發(fā)布了2011版交通運(yùn)輸白皮書，全稱為“通往歐盟統(tǒng)一交通系統(tǒng)之路—建立更有競(jìng)爭(zhēng)力、能源使用效率更高的交通系統(tǒng)”，這份白皮書提出極具前瞻性的交通政策，引導(dǎo)未來(lái)歐盟公路、鐵路、航空與水路運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展方向，為歐盟未來(lái)的交通發(fā)展設(shè)定了目標(biāo)—構(gòu)建一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)力的和可持續(xù)發(fā)展的交通系統(tǒng)。

歐盟2011版交通運(yùn)輸白皮書中提出的目標(biāo)之一是：交通二氧化碳排放到2050年減少60%。歐盟將重點(diǎn)發(fā)展小型、輕量化乘用車，同時(shí)整合公共交通資源，逐步淘汰傳統(tǒng)的燃油汽車。到2030年，歐盟城市傳統(tǒng)內(nèi)燃機(jī)汽車保有量需減少一半，主要城市實(shí)現(xiàn)物流運(yùn)輸二氧化碳零排放；到2050年，讓傳統(tǒng)內(nèi)燃機(jī)汽車在城市消失。為此，歐盟將重點(diǎn)鼓勵(lì)歐盟國(guó)家普及電動(dòng)汽車和混合動(dòng)力汽車，這樣不僅能減少對(duì)石油的依賴，而且可降低溫室氣體排放和減少噪聲污染。

歐洲在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，東西部存在著巨大的差距。要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的歐洲交通區(qū)域，必須依靠資金的支持來(lái)填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施的差距。通過(guò)應(yīng)用更有效的多式聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)和先進(jìn)的技術(shù)，這些基礎(chǔ)設(shè)施將形成歐洲走廊的網(wǎng)絡(luò)，能夠高效低排地負(fù)擔(dān)大量的貨流和人員流動(dòng)需求。歐盟對(duì)尋求資金支持設(shè)想了一些解決方案，并對(duì)價(jià)格和稅收因素在推動(dòng)2050年目標(biāo)所起的關(guān)鍵作用進(jìn)行了考慮。

歐盟委員會(huì)官員馬克·梅杰介紹，歐洲的政策工具有三個(gè)：第一是制定法律，法律對(duì)所有歐盟國(guó)家都效，只要是通過(guò)法院立法的，就算成員國(guó)反對(duì)也是無(wú)效的；第二是資金，基礎(chǔ)設(shè)施和研究項(xiàng)目采取共同籌資方式；第三是政策協(xié)調(diào)，通過(guò)立法和資金方面采取措施來(lái)支持歐盟政策的制定，同時(shí)要對(duì)歐盟政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，之前就是通過(guò)協(xié)調(diào)和辯論，歐盟達(dá)成共識(shí)到2015年降低車輛的使用數(shù)量。

“你規(guī)劃什么就得到什么！城市交通需要清晰的愿景和始終如一的長(zhǎng)期支持，政策需要來(lái)自‘最高層’?！睔W盟委員會(huì)官員馬克·梅杰說(shuō)，“如果維持現(xiàn)有的公共交通（以及步行和騎行）高分擔(dān)率和低水平的小汽車使用，再加上有效的治理和支持，中國(guó)可以在城市移動(dòng)性方面成為全球的領(lǐng)導(dǎo)者?！?/p>