唐小鳳

摘要：法治基于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要性在于能維持新型城鎮(zhèn)化健康、良性發(fā)展。重要性不僅凸顯了其公平正義的深刻內(nèi)涵，更是對(duì)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，政府依法行政的有效監(jiān)督和農(nóng)民合法權(quán)益的有效保護(hù)。法治城鎮(zhèn)化過(guò)程應(yīng)樹(shù)立依法行政的理念、應(yīng)完備民生保障制度體系、應(yīng)強(qiáng)化主體權(quán)益法治保障建設(shè)力度、應(yīng)提升法律服務(wù)和司法保障能力。

關(guān)鍵詞：法治路徑；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）13017202

30多年來(lái)的改革開(kāi)放，使我國(guó)城市農(nóng)村都發(fā)生了翻天覆地的變化。目前城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)了50%?？梢哉f(shuō)，之前的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大成就，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民幸福做出了很大的貢獻(xiàn)。隨著近年來(lái)快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了許多嚴(yán)重的問(wèn)題，不僅影響國(guó)家地區(qū)發(fā)展建設(shè)，更是對(duì)人民生活帶來(lái)很大的負(fù)面影響。如果這些問(wèn)題解決不好，就會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的進(jìn)程變質(zhì)變味，給全面建成小康社會(huì)帶來(lái)阻礙。十八屆四中全會(huì)首次以依法治國(guó)為主題，彰顯了法治基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重要性。因此，要積極發(fā)揮法治在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用，用法治思維、法治方式破解難題，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。

1法治在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用

1.1公平正義的目標(biāo)需求

“法者，天下之公器”，促進(jìn)社會(huì)公平正義，離不開(kāi)法治的有力保障。然而，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一方面種種不公現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，另一方面濫用公平正義概念尋求不正利益的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。相比改革開(kāi)放之前，當(dāng)今社會(huì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生了巨大變化，各階層的利益訴求各不同，因此我們更應(yīng)該在城鎮(zhèn)化過(guò)程中樹(shù)立公正、公平、公開(kāi)的法治意識(shí)和精神，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的目標(biāo)需求。這就需要把公平正義的目標(biāo)需求盡可能納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的法治軌道，通過(guò)法治方式、途徑和程序?qū)崿F(xiàn)公平正義。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，體現(xiàn)著公平正義的法制應(yīng)該說(shuō)是除了有效政策和相關(guān)行政手段以外，能使這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程能健康有序運(yùn)行的重要保障。

1.2依法行政的現(xiàn)實(shí)重任

“法無(wú)授權(quán)不可為”這句話可以說(shuō)是對(duì)依法行政和好的闡釋。所謂依法行政，是指行政機(jī)關(guān)各項(xiàng)行政權(quán)力的行使，必須以法律的規(guī)定為依據(jù)，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定辦事，凡是超出法律規(guī)定的行為，都不得為之，否則就是違法行為。具體來(lái)說(shuō)，事前、事中、事后都應(yīng)該符合法律規(guī)范和要求。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為都要自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督。因此在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，依法行政不僅有利于規(guī)范政府的行政行為，有利于制衡政府行政權(quán)力，更有利于促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程難題。

1.3農(nóng)民合法權(quán)益的有效保障

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，農(nóng)村的大量土地被征用，出現(xiàn)了大量“失地農(nóng)民”維權(quán)、“農(nóng)民市民化”等棘手問(wèn)題。如何有效破解，需要通過(guò)法治途徑，制定規(guī)范城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)涉及農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、收益權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、同工同酬權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)以及選舉權(quán)和被選舉權(quán)、參與公共事務(wù)管理權(quán)，等等。涵蓋了法律法規(guī)體系、安置體系、就業(yè)體系、社會(huì)保障體系與征地工作監(jiān)督體系。只有嚴(yán)格執(zhí)行這些法律法規(guī)，依法把廣大失地農(nóng)民群眾的利益保障好、維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好，才是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的固本之策。

2城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)法治建設(shè)的迫切要求

2.1加強(qiáng)法治建設(shè)有利于發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

廣大農(nóng)民雖是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中始終繞不開(kāi)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但其在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處于弱勢(shì)地位，主體作用往往不能有效發(fā)揮。如果城鎮(zhèn)化不能發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，不能讓他們平等地享有權(quán)利，平等地承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，平等地受到法律保護(hù)，甚至發(fā)生侵害農(nóng)民權(quán)利和利益的行為，那么城鎮(zhèn)化就不會(huì)受到農(nóng)民擁護(hù)，甚至遭到農(nóng)民反對(duì)，引發(fā)群體性事件，造成不可挽回的損失。由于農(nóng)民群眾在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的參與程度、受益程度，決定了城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量，因此，只有通過(guò)體現(xiàn)人民意志和集中利益的法律來(lái)保障農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，才能使城鎮(zhèn)化成為上下齊推動(dòng)的自覺(jué)行動(dòng)。

2.2加強(qiáng)法治建設(shè)有利于建設(shè)法治政府

加強(qiáng)法治政府建設(shè)是規(guī)范行政權(quán)力、保證社會(huì)公平正義的必然要求。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)利必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力不受監(jiān)督制約必然產(chǎn)生腐敗、權(quán)力有多大腐敗就可能有多嚴(yán)重，這是權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律。當(dāng)前城鎮(zhèn)化主要是以政府推動(dòng)為主導(dǎo)，政府的行為和決策對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展起著引導(dǎo)性的作用，其中的權(quán)力尋租空間很大。因此，用法治思維和法治方式推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，通過(guò)健全相關(guān)法律法規(guī)不僅能使政府決策更科學(xué)、政策穩(wěn)定性、延續(xù)性增強(qiáng)，更能獲得廣大群眾的信任。從而，有利于推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，有利于誠(chéng)信政府、法治政府形象的塑造。

2.3加強(qiáng)法治建設(shè)有利于城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定

城鎮(zhèn)化要民生為本，和諧推進(jìn)。這就要把以人為本的要求貫穿到城鄉(xiāng)建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，以擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面、提高基本公共服務(wù)均等化程度為目標(biāo)，把群眾受益作為推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的前提，把群眾是否滿意作為檢驗(yàn)新型城鎮(zhèn)化成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)化大量地涉及廣大農(nóng)民的利益，征地、拆遷、就業(yè)、社保等……土地征收如果沒(méi)有法律的監(jiān)督很容易引起腐敗的滋生；失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障的法律缺失可能會(huì)引起群體性事件，無(wú)論哪種制度缺乏了法律的規(guī)制都會(huì)走向極端，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.4加強(qiáng)法治建設(shè)有利于城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，面對(duì)資源約束和環(huán)境污染的雙重壓力，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在更加突出的位置，把生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化的各方面和全過(guò)程。因此，加強(qiáng)法治建設(shè)有利于城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，通過(guò)法治來(lái)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)合理化、城鎮(zhèn)布局集群化和土地利用集約化，資源開(kāi)發(fā)的科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)粗放型發(fā)展模式向集約型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

2.5加強(qiáng)法治建設(shè)有利于科學(xué)規(guī)范發(fā)展

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，受“土地財(cái)政”的驅(qū)使，一些地方打著“城鎮(zhèn)化”的旗號(hào)，盲目擴(kuò)大城市空間，濫占耕地；有的將城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)化；有的不考慮實(shí)際情況搞“全域城市化”；有的盲目進(jìn)行“造城運(yùn)動(dòng)”；有的地方空間城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人的城鎮(zhèn)化，熱衷于“鄉(xiāng)改街”、“村改居”。由于只追求速度、規(guī)模，出現(xiàn)了“空城”、“睡城”等現(xiàn)象，在土地、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以及權(quán)益保障、就業(yè)等方面發(fā)生了農(nóng)民與政府的糾紛。究其原因，城鎮(zhèn)化的無(wú)序現(xiàn)象歸根結(jié)底是由于法律的缺失。所以要尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，用法治思維和法治方式，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，確保新型城鎮(zhèn)化符合實(shí)際、特色鮮明、積極穩(wěn)妥、有序發(fā)展。

3路徑選擇的策略思考

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)綜合系統(tǒng)的巨大工程，需要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府的作用。這就要求政府必須在法治化的前提下積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。樹(shù)立法治理念，運(yùn)用法治思維、法治方式全面破解并超越城鎮(zhèn)化發(fā)展困局。

3.1樹(shù)立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)依法行政的理念

政府作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主導(dǎo)者，能否堅(jiān)守依法行政，并將以人為本理念貫穿于其中，事關(guān)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展在不同時(shí)期其發(fā)展理念不斷變化，通過(guò)不斷試錯(cuò)的實(shí)踐證實(shí)，只有通過(guò)依法行政才能夠有效阻斷實(shí)施違法行政引發(fā)的社會(huì)矛盾，并能夠最大程度實(shí)現(xiàn)改革紅利普惠于民，達(dá)到雙贏的局面。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，嚴(yán)格按照法治政府運(yùn)行要求，樹(shù)立依法行政的理念，將有利于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐。

3.2完備新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的民生保障制度體系

新型城鎮(zhèn)化其核心是以人的城鎮(zhèn)化，必須把提高人的幸福指數(shù)、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在民生制度體系的構(gòu)建中，應(yīng)健全制度實(shí)施機(jī)制，創(chuàng)造制度運(yùn)行環(huán)境，增強(qiáng)制度實(shí)施效果。一是健全城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。完善城鎮(zhèn)就業(yè)和養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策，完善社會(huì)福利保障制度。二是完善公共服務(wù)體系和保障性房建設(shè)等民生工程。三是建立健全社會(huì)救助制度。社會(huì)救助制度應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與各類(lèi)社會(huì)保障制度相銜接，保障困難群眾基本生活、基本生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)。四是加強(qiáng)文化建設(shè)和和諧社區(qū)建設(shè)。

3.3強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主體權(quán)益法治保障建設(shè)力度

依法平等保護(hù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中各類(lèi)主體的合法權(quán)益。一是充分發(fā)揮法律的規(guī)范、調(diào)節(jié)、服務(wù)和保障作用。二是及時(shí)提供全方位的法律服務(wù)和法律保障。重點(diǎn)圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中涉及的社會(huì)保障、民生發(fā)展、土地征收、城市規(guī)劃等目標(biāo)任務(wù)。三是營(yíng)造法治環(huán)境。使各類(lèi)主體在平等有序的法治環(huán)境中競(jìng)相發(fā)展、充滿活力。

3.4提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律服務(wù)和司法保障能力

法律服務(wù)和司法保障是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各類(lèi)主體能有效運(yùn)用法治方式維護(hù)自身合法權(quán)益的重要手段。因此，要不斷提升法律服務(wù)和司法保障能力。一是嚴(yán)厲打擊破壞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各類(lèi)犯罪活動(dòng)，切實(shí)維護(hù)建設(shè)市場(chǎng)秩序安全有序。二是依法保障重點(diǎn)工程有序順利實(shí)施，妥善處理社會(huì)矛盾糾紛，依法維護(hù)人民群眾的各項(xiàng)合法權(quán)益。三是強(qiáng)化為民意識(shí)，依法妥善審理群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的征地拆遷等民生案件，維護(hù)人民群眾在教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)益。四是完善法律服務(wù)，及時(shí)將涉及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的矛盾糾紛解決在訴前和基層。

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