王越

摘要：1994年的分稅制改革建立了中央與地方間財政分配關系的基本框架，自改革以來現(xiàn)有的地方稅系對于服務地方經(jīng)濟發(fā)展來說功不可沒，然而隨著“營改增”的推進，地方稅系存在的諸多問題也逐漸凹顯，當前的地方稅體系已無法保證地方籌集足夠的收入以來履行事權，地方稅的改革已迫在眉睫，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確提出了完善地方稅系的要求。在新時期應以深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度為目標指導地方稅體系的建設?；诖?，對地方稅體系運行的現(xiàn)狀進行了分析，對地方稅體系的構筑提出了完善的思路。

關鍵詞：地方稅；問題分析；構筑對策

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）13016501

1地方稅體系的問題分析

1.1稅權劃分與地方稅

首先，從稅收立法權來看，自分稅制改革之后，我國的稅收立法權集中在中央，地方只有有限的關于稅率在指定范圍內(nèi)選擇權，如營業(yè)稅，印花稅，契稅，車船稅；部分稅種實施細則的制定權，如城市維護建設稅，房產(chǎn)稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，車船稅；以及部分稅種的稅收減免權。以上的稅率選擇權、實施細則制定權、稅種減免權均不涉及主體稅種，且所涉及的相關稅種籌資能力有限。這種集中的管理模式難以適應我國各地復雜的稅源狀況。

其次，從對稅收收益權來看，一方面，我國稅收收入歸屬的劃分具有一定的隨意性，較多是出于暫時財力分配的需要，而較少顧及地方效率的安排。例如營業(yè)稅、城市維護建設稅中鐵道部、各銀行總行和各保險公司總公司集中繳納的收入，本應按受益原則歸于地方，卻歸屬于中央。另一方面，稅收收入歸屬的劃分方法處于不斷的變動之中，中央可以根據(jù)形勢的需要通過實行新的政策來調(diào)整中央和地方的稅收收入關系。地方由于缺乏對稅權及稅收收入穩(wěn)定的預期，從而轉(zhuǎn)向依賴于土地收入及債務等其他非規(guī)范的財政收入。

1.2地方稅收入規(guī)模的實證分析

從地方稅收入總量來看，自1994年分稅制改革，我國地方稅收入收入持續(xù)增長，據(jù)1994-2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其收入的平均增長率達到17.95%，2007年增長率最高達31.09%，但與全國稅收收入總額的穩(wěn)定增長相比，增長幅度波動較大，甚至有的年份出現(xiàn)負增長。地方稅收入增長幅度如此大的波動反應出我國地方稅系缺乏穩(wěn)定的稅源。

從政府間事權劃分情況來看，自分稅制改革以來，地方政府承擔了越來越多的支出責任：地方財政支出占財政支出總額比重由改革之初的69.7%逐漸增加到2012年的85.1%，然而與此同時在地方財政收支中，地方稅收入始終在低位徘徊，且其占財政收支的比重呈現(xiàn)出逐年下降趨勢。地方稅收入與支出規(guī)模的巨大缺口導致地方政府對非稅收入及共享稅中分成部分的依賴。

1.3地方稅的收入結(jié)構的實證分析

圖11994-2012年地方稅收入與稅收收入總額對比

表11994-2012地方稅種收入占地方稅收入比重

年份地方稅收入（億元）營業(yè)稅農(nóng)業(yè)稅城市維護建設稅契稅資源稅固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅城鎮(zhèn)土地使用稅耕地占用稅其他

資料來源：1994-2009年數(shù)據(jù)來自《中國稅收發(fā)展報告2010/2011》，2010-2012數(shù)據(jù)由《中國統(tǒng)計年鑒》（2011-2013）計算而得。

在現(xiàn)行的地方稅系中，營業(yè)稅主體地位較為明顯，所占比重過半，但在新一輪的稅制改革中，隨著增值稅征收范圍的擴大，營業(yè)稅的征稅范圍將進一步縮小完全被增值稅替代。政收入和調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟的作用將會受到影響或被代替。因此，從長遠看，地方稅缺乏對地方財力具有決定性影響且長期穩(wěn)定的主體稅種。

圖2分稅制以來地方財政支出占財政總支出情況

2地方稅系的構筑之策

2.1優(yōu)化地方稅收入規(guī)模

中央和地方政府間的事權與支出責任的明晰化分是確定地方稅收入規(guī)模的前提。從國際上來看，地方稅收入規(guī)模比中央（聯(lián)邦）稅收入規(guī)模小是地方稅規(guī)模的一般規(guī)律。具體來說，集權的單一制國家地方稅收入規(guī)模偏小，而分權制的聯(lián)邦制國家地方稅收入規(guī)模偏大。我國地方稅收入規(guī)模應同時滿足發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的要求，綜合考慮地方政府因地方經(jīng)濟發(fā)展導致的籌資能力的差別，使地方稅收入的規(guī)模滿足地方政府的基本支出需要，且不應過多扭曲資源的配置。

2.2主體稅種的選擇

地方主體稅種是指在地方稅系中，發(fā)揮收入和調(diào)節(jié)主導功能的稅種。具體而言，主體稅種應是稅基寬廣，收入規(guī)模較大，能體現(xiàn)效率原則，對經(jīng)濟有適度的彈性且基于受益原則課征的稅種。

從長遠看房地產(chǎn)稅是作為地方主體稅種的最佳選擇，然而由于社會經(jīng)濟及征管水平等條件的限制，房地產(chǎn)稅立法也要經(jīng)過一個漫長的過程，因而在近期房產(chǎn)稅尚不能承擔地方稅主體稅種的重任，改革需要循序漸進且任重道遠。

近期可考慮將消費稅作為地方稅主體稅種的一個選擇。通過選擇高端消費品、高耗能、高污染的產(chǎn)品列入征收范圍，提高稅率等舉措來擴大消費稅的稅基從而擴大消費稅的收入規(guī)模；將消費稅征收環(huán)節(jié)移到零售環(huán)節(jié)，從而使得消費稅在地區(qū)間均勻分布。將改革后的消費稅歸為地方稅種，就可以大致保持中央和地方財力比例的穩(wěn)定。

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