董鵬　賈聯(lián)哲

國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革、發(fā)展、穩(wěn)定，治黨、治國(guó)、治軍等各個(gè)方面。治理能力既是基于學(xué)習(xí)力的內(nèi)在能力，又表現(xiàn)為行動(dòng)力的外顯能力和作為治理價(jià)值實(shí)現(xiàn)、治理制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)能力。在現(xiàn)代化治理實(shí)踐中體現(xiàn)為以下六個(gè)方面的基本能力。

一、機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)感知能力

現(xiàn)代治理面臨的環(huán)境是錯(cuò)綜復(fù)雜、不斷變化的，其中既面臨機(jī)會(huì)也存在風(fēng)險(xiǎn)。首先，感知能力就是機(jī)會(huì)感知能力，就是發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造機(jī)會(huì)的能力?，F(xiàn)代化治理必須密切關(guān)注環(huán)境，隨時(shí)對(duì)環(huán)境中存在的機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)做出準(zhǔn)確的分析和判斷。治理者要根據(jù)環(huán)境的變化進(jìn)行策略選擇和行為選擇。其次，感知能力又是風(fēng)險(xiǎn)感知能力，面對(duì)充滿不確定性因素的現(xiàn)代社會(huì)，治理者應(yīng)當(dāng)將散亂的信息和直觀的感受轉(zhuǎn)化為理性、系統(tǒng)、深入的分析判斷，以最大的可能預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)并采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)；在危機(jī)發(fā)生后應(yīng)力求反應(yīng)迅速、處理及時(shí)、措施得力，在風(fēng)險(xiǎn)初露端倪時(shí)就予以應(yīng)對(duì)，防止風(fēng)險(xiǎn)放大；在事后，要進(jìn)行適當(dāng)?shù)膿p害控制和事后恢復(fù)、重建，積累經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)。當(dāng)前，提升風(fēng)險(xiǎn)感知能力就是善于學(xué)會(huì)以問(wèn)題為導(dǎo)向，在解決問(wèn)題中勇于突破創(chuàng)新，發(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造機(jī)遇，規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、資源集聚與整合能力

資源集聚能力和資源整合能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，在國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下，集聚資源體現(xiàn)為國(guó)家汲取能力，這種汲取能力是資源配置的前提與基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政汲取能力，即通過(guò)稅收等集聚資源。資源整合能力是指政府在資源配置中合理調(diào)度各種資源，使資源投入獲得最大產(chǎn)出的能力。首先，采取準(zhǔn)入控制手段，對(duì)資源消耗設(shè)置進(jìn)入門(mén)檻，對(duì)資源消耗量大、使用效率低的項(xiàng)目，不允許進(jìn)入；對(duì)資源消耗量小、使用效率高的項(xiàng)目給予鼓勵(lì)。其次，在資源配置中注重促進(jìn)能力與資源的結(jié)合，通過(guò)資源使用權(quán)與所有權(quán)的分離及使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使資源掌握在能創(chuàng)造出更高效益的人手中，從而提高資源的使用效率。再次，運(yùn)用資源運(yùn)營(yíng)新模式（如BOT、PPP等模式）提高效益。BOT是指政府通過(guò)契約的方式授予社會(huì)組織、私人企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)，在特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)無(wú)償移交給政府。PPP是指政府與社會(huì)組織、私人組織之間通過(guò)一種伙伴式合作關(guān)系，以政府資金吸引社會(huì)資金、民間資金，投入建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。

三、社會(huì)動(dòng)員與組織能力

首先，要提升社會(huì)動(dòng)員能力。在一個(gè)價(jià)值多元、訴求多元的社會(huì)，治理者要善于適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員手段的要求，把運(yùn)用新媒體、新技術(shù)、新方式與傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員手段結(jié)合起來(lái)，通過(guò)聯(lián)動(dòng)的宣傳、發(fā)動(dòng)、組織行為，正確處理解放思想與統(tǒng)一思想的關(guān)系，進(jìn)行利益訴求整合與價(jià)值觀念整合，促進(jìn)全社會(huì)成員基于“最大公約數(shù)”形成共同的觀念、情感，作為主導(dǎo)價(jià)值、意識(shí)形態(tài)獲得廣泛的社會(huì)響應(yīng)、參與和支持，并調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的號(hào)召潛力和挖掘資源的功能，引領(lǐng)其實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)治理目標(biāo)、任務(wù)。其次，要提升組織能力。要以合適、明晰和隱性的規(guī)則或組織慣例構(gòu)造、變革組織，注重剛性與柔性的優(yōu)勢(shì)互濟(jì)，注重制度剛性，以組織制度的剛性約束組織的任意擴(kuò)張，約束組織成員的縱情任性；建立彈性組織，以組織制度的彈性保證組織成員擁有發(fā)揮創(chuàng)造力所必須的自由度，保證組織構(gòu)造與環(huán)境變動(dòng)相適應(yīng)。同時(shí)，正確處理權(quán)力集中與權(quán)利保障之間的關(guān)系，防止因權(quán)力過(guò)度集中造成對(duì)組織其它層面應(yīng)有權(quán)利的擠壓，保證組織的創(chuàng)新動(dòng)力；防止過(guò)度強(qiáng)調(diào)自由造成的組織行為無(wú)序及“相互對(duì)立、拒絕合作”的非理性選擇，避免社會(huì)資源在無(wú)序和低效的資源配置運(yùn)作中出現(xiàn)浪費(fèi)、損耗現(xiàn)象。社會(huì)治理主體在處理上述關(guān)系的過(guò)程中必須提升社會(huì)的自我組織能力與社會(huì)組織化程度，通過(guò)有效、靈活的社會(huì)組織把各種主體的積極性、創(chuàng)造性激發(fā)出來(lái)。

四、權(quán)力運(yùn)行法治化能力

在治理過(guò)程中，要增強(qiáng)依法辦事能力，推進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)治理權(quán)力運(yùn)行的法治化。首先，要強(qiáng)化授權(quán)環(huán)節(jié)的合法性。在現(xiàn)代化治理中，治理權(quán)力來(lái)自人民授權(quán)，治理能力的提升在于授權(quán)的民意能夠真實(shí)地反映人民的共同意志，而且這種民意必須體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的要求。同時(shí)，授權(quán)必須符合以憲法為指引的法治程序，以避免因各種原因?qū)е碌闹T如“唯票取人”現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，要實(shí)現(xiàn)用權(quán)環(huán)節(jié)的規(guī)范化?！爸刃蚴瞧毡樾詸C(jī)構(gòu)有效實(shí)施普遍性法則的產(chǎn)物?！痹诂F(xiàn)代化治理中，治理者必須有能力將治理過(guò)程納入規(guī)范之中，以法律制度規(guī)范行政決策與執(zhí)行。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)特別注重以公開(kāi)的制度消除潛規(guī)則的影響，以明晰的制度約束自由裁量權(quán)的“任性”，以普遍的制度解決“同案不同審”的問(wèn)題。要通過(guò)具體的法律制度創(chuàng)新來(lái)提升現(xiàn)代化治理的法治化程度，提高社會(huì)組織的整合程度和公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)現(xiàn)代化治理的良好預(yù)期。再次，增強(qiáng)控權(quán)環(huán)節(jié)的自控性。政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公民等治理參與者要形成高度的自控能力，不斷修剪自己的“欲望”，使自己的欲望與他人的欲望相容，與自然提供的可能發(fā)展空間相一致；同時(shí)，這種自控性還表現(xiàn)為每個(gè)主體能夠保證治理行為過(guò)程具有必要的透明度，讓外部監(jiān)督成為他律促進(jìn)自律的有效力量。

五、治理工具現(xiàn)代化能力

治理現(xiàn)代化中的治理工具現(xiàn)代化呈現(xiàn)下列趨勢(shì)：首先，適應(yīng)治理環(huán)境市場(chǎng)化、社會(huì)化趨勢(shì)，廣泛采用契約性、自愿式治理工具。市場(chǎng)化、社會(huì)化發(fā)展使治理權(quán)力呈現(xiàn)橫向分權(quán)特征，第三部門(mén)中的社會(huì)組織、市場(chǎng)組織承擔(dān)了越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的治理職責(zé)。與此同時(shí)，在新的治理結(jié)構(gòu)中，與命令和服從關(guān)系相適應(yīng)的強(qiáng)制手段的運(yùn)用將愈來(lái)愈少，與社會(huì)化、市場(chǎng)化相對(duì)應(yīng)，治理工具更多地體現(xiàn)出談判特征、契約性質(zhì)，政府的現(xiàn)代化治理也相應(yīng)地注重了援引市場(chǎng)化治理工具：契約外包、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、補(bǔ)助、抵用券、市場(chǎng)供給、志愿服務(wù)、自我協(xié)助等。 其次，適應(yīng)治理過(guò)程科學(xué)化、民主化趨勢(shì)，廣泛采用創(chuàng)新型、參與型治理工具。治理過(guò)程是政策從決策到執(zhí)行不斷優(yōu)化、調(diào)整的過(guò)程，在這一過(guò)程中公眾參與工具正在不斷創(chuàng)新。公眾參與可以分為低度參與和高度參與。低度公眾參與形式主要有：關(guān)鍵公眾接觸、公眾調(diào)查、回應(yīng)公眾投訴、執(zhí)法聽(tīng)證?，F(xiàn)代高度公眾參與形式有：公民會(huì)議、自愿組織、決策聽(tīng)證、公民陪審。當(dāng)前，治理工具的科學(xué)性從另一方面展現(xiàn)治理能力的提升，表現(xiàn)為審批、監(jiān)管、調(diào)控工具的不斷創(chuàng)新：在審批中，負(fù)面清單管理等工具被創(chuàng)制出來(lái)；在監(jiān)管中，呈現(xiàn)治理工具的多樣創(chuàng)新；在生態(tài)文明建設(shè)中，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，完善自然資源監(jiān)管體制；在調(diào)控中，從“定向降準(zhǔn)”到“定向降息”再到“定向調(diào)控”，“定向”政策工具的運(yùn)用體現(xiàn)了調(diào)控精準(zhǔn)的科學(xué)性要求。再次，適應(yīng)信息化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)，廣泛采用交互性、大數(shù)據(jù)治理工具。信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使得“數(shù)字治理”成為可能，從而極大地改善了公共管理方式，使得新型治理成為可能。數(shù)字化時(shí)代的治理呈現(xiàn)出交互性特征，治理中的各方可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)了解對(duì)方意圖，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交流進(jìn)行溝通、達(dá)成協(xié)議；網(wǎng)絡(luò)使運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”治理成為可能，通過(guò)大數(shù)據(jù)擷取、處理海量的資訊，基于現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提升發(fā)現(xiàn)力、洞察力、決策力、執(zhí)行力，以更好地了解民情、把握發(fā)展趨勢(shì)、及時(shí)準(zhǔn)確決策、快捷精準(zhǔn)執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

六、產(chǎn)出效益最大化能力

治理現(xiàn)代化在于促進(jìn)治理不斷改進(jìn)，而治理的重要標(biāo)尺就是通過(guò)治理促進(jìn)生產(chǎn)力的提高。推進(jìn)治理改進(jìn)需要治理主體具有促進(jìn)治理產(chǎn)出效益最大化的能力。治理產(chǎn)出包括提供社會(huì)管控與社會(huì)服務(wù)，并通過(guò)這種管控與服務(wù)保證社會(huì)良好秩序、激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力。從治理生產(chǎn)力的角度看，產(chǎn)出效益最大化能力就是提供質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)、數(shù)量適需的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。效益最大化要求按照經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公平（equality）的“四E”指標(biāo)測(cè)量。這種產(chǎn)出效益不僅體現(xiàn)為實(shí)實(shí)在在的生產(chǎn)成果，而且表現(xiàn)為生產(chǎn)過(guò)程中人們的滿意度評(píng)價(jià)。因此，產(chǎn)出效益最大化能力不僅表現(xiàn)為在生產(chǎn)過(guò)程中基于忠誠(chéng)度、回應(yīng)性、責(zé)任心獲得的滿意度，而且表現(xiàn)為基于創(chuàng)造性、合規(guī)性、程序性取得的高效率。產(chǎn)出效益最大化能力在當(dāng)今還需要以績(jī)效考核來(lái)保證，即產(chǎn)出效益最大化能力又派生出考核力。目前，在產(chǎn)出效益最大化能力中，最重要的是與忠誠(chéng)度和責(zé)任心相關(guān)聯(lián)的回應(yīng)力、基于合規(guī)性與程序性的創(chuàng)造力、包含過(guò)程考核與結(jié)果考核的考核力?；貞?yīng)力是指公共組織對(duì)來(lái)自基層、公眾的合理訴求給予及時(shí)、合理、滿意的答復(fù)；而對(duì)不合理的訴求采取負(fù)責(zé)任的態(tài)度予以答復(fù)，并通過(guò)有效解釋避免引發(fā)社會(huì)矛盾。創(chuàng)造力是指適應(yīng)治理生態(tài)的變化，促進(jìn)技術(shù)性創(chuàng)新及體制性創(chuàng)新，并把技術(shù)性創(chuàng)新與體制性創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不斷轉(zhuǎn)變職能、正確行使權(quán)力、提高行政效能的能力。考核力是構(gòu)建追求卓越的履責(zé)過(guò)程管理機(jī)制和注重績(jī)效的履責(zé)結(jié)果評(píng)價(jià)體系，對(duì)治理績(jī)效進(jìn)行考核并與責(zé)任聯(lián)系起來(lái)促進(jìn)產(chǎn)出效益最大化的能力。履責(zé)過(guò)程管理機(jī)制讓公眾以行政公開(kāi)為基礎(chǔ)，對(duì)治理的過(guò)程進(jìn)行過(guò)程考評(píng)：側(cè)重從政府行為目的的合理性、行為方式選擇的可解釋性和行為的規(guī)范性上進(jìn)行考察；履責(zé)結(jié)果評(píng)價(jià)體系注重對(duì)政府行為結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性的考察，由此讓治理者提供更優(yōu)質(zhì)、更適需的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，并通過(guò)與責(zé)任機(jī)制的聯(lián)系達(dá)到推進(jìn)治理產(chǎn)出效益最大化的目的。

（作者單位：卡斯塔集團(tuán)計(jì)劃部 吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院）