陳志藝 葉衍雷

近年來，隨著改革開放的深入和社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國的消防工作社會化進程逐步加快，特別是《中華人民共和國消防法》修訂以來，全國各地按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負責(zé)、公民積極參與的原則，大力推行消防安全責(zé)任制，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)，尤其是“清剿火患”戰(zhàn)役開展以后，一大批火災(zāi)隱患與消防安全違法行為得到有效整治，重特大火災(zāi)特別是群死群傷惡性火災(zāi)事故得到有效遏制。然而，火災(zāi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在大型企業(yè)、公眾聚集場所火災(zāi)得到有效遏制的同時，居民家庭火災(zāi)、出租房火災(zāi)、家庭作坊火災(zāi)等小規(guī)模小場所火災(zāi)仍然居高不下，亡人火災(zāi)時有發(fā)生。因此，完善基層管理網(wǎng)格，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、村居基層監(jiān)管體系是發(fā)展社會化消防管理的需要。

一、基層消防管理工作的現(xiàn)狀。

（一）經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需要。隨著城市工業(yè)化、信息化的發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長方式不斷調(diào)整和轉(zhuǎn)型，社會經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。各類高層建筑大量涌現(xiàn)，呈逐年上升趨勢，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)消防安全問題復(fù)雜交織，新的社會消防矛盾也在不斷顯現(xiàn)，不斷變化發(fā)展的新形勢對創(chuàng)新社會消防管理工作提出了新的要求。以溫州為例，黨委政府高度重視消防工作發(fā)展，提出要以推進消防工作創(chuàng)新，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。2010年5月，溫州市人民政府下發(fā)《溫州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)溫州市構(gòu)筑社會消防安全防火墻工程實施方案的通知》，要求全市建立自上而下的消防安全網(wǎng)絡(luò)，明確、細化和規(guī)范具體責(zé)任，逐步建立社會化消防安全監(jiān)管體系。

（二）監(jiān)管體系雛形初現(xiàn)。經(jīng)過近幾年基層消防監(jiān)管體系建設(shè)以及“清剿火患”戰(zhàn)役、黨的十八大消防安全保衛(wèi)戰(zhàn)的推動，大大小小的基層消防監(jiān)管機構(gòu)初步建立，主要有以下幾種形式：一是成立消防安全委員會。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、主要村（居）和重點單位負責(zé)人為成員，定期會商，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)消防工作。二是建立消防安全管理工作站。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行消防管理職能的常設(shè)機構(gòu)和消防安全委員會的日常機構(gòu)，配備專兼職人員，負責(zé)轄區(qū)單位檢查、隱患排查整治、消防宣傳培訓(xùn)、指導(dǎo)多種形式消防隊伍。三是設(shè)立公安派出所消防工作辦公室。由分管消防的副所長主管，專（兼）職消防民警和消防協(xié)警合署辦公，每月落實消防監(jiān)督檢查任務(wù)。四是組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職消防隊。在消防工作站的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮“一隊多能”作用，負責(zé)轄區(qū)初起火災(zāi)撲救、消防安全檢查、消防宣傳培訓(xùn)等職責(zé)。五是設(shè)立社區(qū)（村居）消防工作室。主要負責(zé)梳理匯總各村（居）上報的數(shù)據(jù)，督促未整改完畢的火災(zāi)隱患，并將情況匯總上報至消防安全管理工作站。六是設(shè)立村（居）消防安全管理員。由村（居）委會確定專人擔(dān)任，組織村（居）民制定消防安全公約，負責(zé)網(wǎng)格內(nèi)的消防安全排查、督促整改及匯總上報至社區(qū)（村居）消防工作室。

（三）管理網(wǎng)格基本覆蓋?，F(xiàn)役消防警力嚴重不足，火災(zāi)隱患整治難度日益增大等現(xiàn)狀，著力整合公安機關(guān)警力資源，強化“網(wǎng)格化”火災(zāi)隱患排查整治，推進工作由傳統(tǒng)的“點對點”方式向“點對面”模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)火災(zāi)隱患排查整治工作的常態(tài)化。隨著黨的十八大消防安全保衛(wèi)戰(zhàn)的全面開展，全國各地基本上建立了網(wǎng)格化管理模式，以落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防安全責(zé)任制為核心、以整合壯大社會消防力量為支撐、以完善管理機制為保障的網(wǎng)格精細化管理新模式，構(gòu)建了“黨委政府主導(dǎo)、公安消防主推、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道主責(zé)、資源力量整合、全民廣泛參與”的基層消防工作新格局。

二、建立基層消防監(jiān)管體系的意義

（一）有利于提高消防動態(tài)監(jiān)管能力。緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)的不同行業(yè)、場所、居民村民住宅，適時開展排查檢查和巡防巡查，及時發(fā)現(xiàn)“常見性”火災(zāi)隱患和“習(xí)慣性”消防違法行為，針對不同季節(jié)、不同時段、不同任務(wù)，有重點地部署開展消防工作，確保監(jiān)管到位、責(zé)任到位、落實到位。有利于固化、規(guī)范、提升網(wǎng)格化管理模式，以每一個網(wǎng)格的安全來保證一個地區(qū)的安全，以每個場所的安全串聯(lián)全局的安全，確保消防動態(tài)監(jiān)管到位。

（二）有利于提高火災(zāi)隱患整改效率。通過進一步完善消防監(jiān)管體系，建立網(wǎng)格化管理機制，把一個地區(qū)用“網(wǎng)”和“格”來劃分，明確這些“網(wǎng)”、“格”的責(zé)任人員，為消防工作增設(shè)了若干名消防安全管理員，等于增加了數(shù)以千計的消防監(jiān)督員，又等于增加了不可計數(shù)的“火眼金睛”。他們在工作中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，為消防部門查處消防違法行為提供了“第一手資料”，對于迅速掌握火災(zāi)隱患信息、及時進行整改、實現(xiàn)精確查處有突出意義。

（三）有利于增強小型場所防控能力。對“低、小、散、亂”場所的管理一直是消防安全管理的難題。通過建立基層消防監(jiān)管體系，能將管理觸手直接延伸到難以管理的小型場所，逐步強化對小型場所消防檢查、法律知識宣傳，明確單位火災(zāi)隱患整改的主體責(zé)任，進一步加大隱患整改力度；另一方面通過加大對小型的巡防頻次，切實掌握單位火災(zāi)隱患整改進度，及時幫助單位制定整改計劃，幫助單位出謀劃策，盡量縮減經(jīng)費投入，爭取早日整改完畢。

（四）有利于提升消防安全管理水平。建立基層消防監(jiān)管體系，縮短了垂直管理距離，減少資源占用，降低了管理成本。有利于信息的上傳下達，便于及時解決瓶頸性、頑固性問題，實現(xiàn)消防安全管理力量的優(yōu)化組合，強化了消防安全責(zé)任制的落實，使社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)充分發(fā)揮了作用。

三、制約基層消防監(jiān)管體系建設(shè)的瓶頸問題。

（一）工作落實方面。一些基層政府以會議落實會議、以文件落實文件，名義上設(shè)置了消防辦公室，實際上沒有真正發(fā)揮基層消防工作組織的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用；僅僅將網(wǎng)格化管理職責(zé)和制度掛到墻上，沒有將責(zé)任明確到個人；僅僅設(shè)置了專門的消防檔案柜，沒有建立完善的轄區(qū)消防工作檔案和防火巡查檢查記錄；僅僅張貼了幾張消防宣傳海報和標語，沒有按季節(jié)火災(zāi)特點及時進行更新維護，致使基層消防管理流于形式。人員配置上“一套班子、N塊牌子”現(xiàn)象突出。

（二）監(jiān)管手段方面。對轄區(qū)消防安全管理方式粗放，具體表現(xiàn)在：一是對管理對象的底數(shù)不清楚，特別是對轄區(qū)出租房、小場所、小企業(yè)排查不徹底，臺賬登記不詳實；二是以突擊式管理方式整治火災(zāi)隱患問題，上級機關(guān)考評驗收、績效考核時才開展排查，被動應(yīng)付上級機關(guān)檢查，造成消防安全管理效率低下。導(dǎo)致出現(xiàn)了“四個沒人管”現(xiàn)象：發(fā)現(xiàn)隱患多少沒人管、發(fā)現(xiàn)隱患嚴重與否沒人管、隱患整改是否及時沒人管、隱患整改到什么程度沒有人管。

（三）考核機制方面。缺位良好的考核激勵機制，造成了部分基層消防監(jiān)管單位工作人員，“當一天和尚撞一天鐘”的惰性，覺得干好干差一個樣，得過且過。個別領(lǐng)導(dǎo)也未引起足夠重視，認為只要不出問題就好，造成基層消防工作無人管、不想管的怪圈。對消防安全網(wǎng)格化管理工作的評價考核方法還不夠科學(xué)合理，缺乏監(jiān)督和激勵機制，缺乏動態(tài)性、實時性和階段性的檢查考評，不利于工作推動。

（四）經(jīng)費落實方面。據(jù)了解，部分基層消防監(jiān)管機構(gòu)缺乏最基本的運行經(jīng)費，導(dǎo)致監(jiān)管單位工作人員出不了門，開展不了工作，形同虛設(shè)。絕大多數(shù)工作人員都是社會征召的臨時工作人員，沒有正式的崗位編制，往往工作一段時間就因工資待遇低沒有保證而離開單位。

四、進一步健全基層消防監(jiān)管體系建設(shè)的對策

（一）加強政府領(lǐng)導(dǎo)，明確監(jiān)管體系建設(shè)任務(wù)。各級政府加強對消防工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，要將建立基層消防監(jiān)管體系工作納入各級政府部門、各單位的重要議事日程，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。通過市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府逐層簽訂消防安全管理目標責(zé)任書，落實基層消防監(jiān)管體系建設(shè)任務(wù)，確保消防工作有人管。完善考評辦法和考評細則，將基層消防監(jiān)管體系建設(shè)任務(wù)作為對各地年終消防考核考評的重要內(nèi)容，適當提高考核權(quán)重。

（二）健全組織機構(gòu)，不斷延伸基層管理觸角。要進一步推動所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立消防安全委員會、消防安全管理工作站和社區(qū)（村居）消防工作室，公安派出所成立消防工作室，村居社區(qū)落實消防安全專（兼）職管理人員。逐步形成由地方政府牽頭，消防、安監(jiān)、公安派出所、村（居）委會和綜治辦協(xié)同配合，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居社區(qū)群防共治的消防管理體系，將消防工作特別是消防監(jiān)督檢查工作的觸角延伸到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防機構(gòu)成立后，明確由其承擔(dān)統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)當?shù)叵拦ぷ?、參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防規(guī)劃編制、開展消防監(jiān)督檢查、消防宣傳、一般火災(zāi)事故調(diào)查、參與滅火救援工作的職責(zé)，通過完善工作制度機制，落實工作任務(wù)，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防機構(gòu)工作積極性，切實發(fā)揮了基層消防監(jiān)管單位的管理作用。

（三）創(chuàng)新管理形式，切實提高社會管理效能。一是完善消防安全網(wǎng)格化管理機制。消防安全網(wǎng)格化管理模式是行政管理在城市消防安全管理領(lǐng)域的創(chuàng)新。因此，應(yīng)當明確政府作為第一推動者的角色，出臺關(guān)于建立完善消防安全網(wǎng)格化管理機制的指導(dǎo)意見，從促進社會和諧發(fā)展的高度出發(fā)，充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，動員社會各界力量，積極推進消防安全網(wǎng)格化管理模式。同時，完善管理鏈條的前端建設(shè)，明確各級各部門各單位在消防安全網(wǎng)格化管理中的職能和任務(wù)，明確網(wǎng)格責(zé)任人的責(zé)任和管理范圍等，為消防安全網(wǎng)格化管理模式提供體制和機制保障。要建立相應(yīng)的政府考核制度，將消防安全網(wǎng)格化管理工作納入政務(wù)督查、平安建設(shè)和社會治安綜合治理的考評內(nèi)容。充分調(diào)動基層工作積極性，把網(wǎng)格內(nèi)的火災(zāi)形勢穩(wěn)定、市民消防素質(zhì)的高低、火災(zāi)隱患發(fā)現(xiàn)多少作為該網(wǎng)格績效考評的重要依據(jù)，確保消防安全網(wǎng)格化管理在凈化消防安全環(huán)境，構(gòu)建平安和諧社會中發(fā)揮更加重要的作用。二是完善基層消防監(jiān)管單位實體運行機制?；鶎酉辣O(jiān)管單位并不是為了走形式才成立，而是為了真正解決基層消防工作無人管的問題，必須實行實體化運作，發(fā)揮其最大效能。首先，是要解決人員問題。要根據(jù)實際工作情況需要，將一部分基層消防監(jiān)管工作專職人員納入事業(yè)編制崗位，同時還要征召一定數(shù)量的合同制工作人員共同參與到基層消防工作。其次，是要解決經(jīng)費問題。要將基層消防監(jiān)管單位的經(jīng)費預(yù)算納入政府總體財政預(yù)算，適當提高合同制工作人員的福利待遇，營造栓心留人的工作環(huán)境。再次，是要解決辦公條件問題。要為基層消防監(jiān)管單位解決最基本的辦公場所、配置必要的消防監(jiān)督檢查設(shè)備，有條件的地方可以配備車輛。最后，是要解決制度問題。要加強制度建設(shè)，提供制度保障，要明確監(jiān)管機構(gòu)運行方式、職責(zé)、任務(wù)等。

（四）強化考核培訓(xùn)，建立健全獎懲激勵機制。一是注重教育培訓(xùn)。由消防機構(gòu)和轄區(qū)派出所定期組織業(yè)務(wù)骨干對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防監(jiān)管單位的消防安全管理員進行業(yè)務(wù)和法律法規(guī)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，鼓勵工作站人員參加全國公安消防機構(gòu)執(zhí)法資格考試。二是強化考核機制。出臺基層消防監(jiān)管隊伍考核實施細則，以監(jiān)管人員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為基本依據(jù)，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績，并將考核成績上報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，實行雙重監(jiān)督。考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）會同各縣（市、區(qū)）公安消防（分）局負責(zé)組織實施。三是完善獎懲措施。監(jiān)管人員的月考核分優(yōu)秀、及格和不及格三個等次，作為月崗位津貼發(fā)放的依據(jù)。消防安全管理員年終考核分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次，作為調(diào)整監(jiān)管人員職務(wù)、工資以及消防安全管理員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。