李俠

遼寧省遼陽人，博士，教授，博士生導師，現(xiàn)任職于上海交通大學科學史與科學哲學系，研究方向：科學哲學、科技政策與科學社會學。

2015年4月6日18時在福建漳州古雷，騰龍芳烴PX項目發(fā)生一場嚴重事故。這一事故讓原本命運多舛的PX項目在未來的中國更加舉步維艱，甚至有人說，“辛苦科普幾十年，一炸回到解放前”?？陀^地說，PX項目在中國已經(jīng)進入死胡同：一方面國內市場急需PX產(chǎn)品，市場回報非?？春?；另一方面，幾乎所有地方的民眾都反對在自己家后院建設PX項目。每個地方政府都渴望上馬這類項目，既有遠景的可觀稅收，又有短期內的就業(yè)需求以及帶動內需等一切凸顯政績的指標，但要立項的那個地方的民眾則與政府意見完全對立。項目一旦啟動就會引發(fā)更為麻煩的群體事件，而群體事件對所有政府官員的仕途來講都是最大的政治斷崖。這就出現(xiàn)了一個怪現(xiàn)象：一個利潤豐厚的項目，一經(jīng)提出馬上就會引發(fā)當?shù)丶ち铱棺h，然后只好在反對聲中忍痛被迫放棄。近五年內，PX項目在國內的遷徙路徑已然能夠證明這個現(xiàn)象：廈門、昆明、大連、寧波、茂名一路被驅逐，這次事故更是讓PX項目以及其他會引起環(huán)境污染的項目的未來充滿了不確定性。那么PX項目的癥結何在？是否還有可能走出這個死胡同？

2014年一些學者曾就PX問題進行科普，這次努力只是在局部層次上解決了一個問題，即PX（二甲苯，para-xylene）的毒性很小。問題是即便毒性很小的煤氣罐，處置不當也是會發(fā)生爆炸的，更何況規(guī)模與不確定性大得多的PX化工廠呢？此次漳州事件能給管理者的一個教訓就是：狠抓安全生產(chǎn)、以及嚴格執(zhí)行安全標準。這個問題是中國社會各個層面都存在的普遍性問題，由于施工隊伍良莠不齊，技術水準參差不齊，以及可能存在的層層分包，再加上設備采購、把關等環(huán)節(jié)存在的不確定性因素，導致一些不具備資質的隊伍也有可能參與到如此需要施工技術與質量的工程上，再好的設計在如此拙劣的施工下也難免會出現(xiàn)問題，短短兩年內竟接連發(fā)生兩起爆燃事故，讓當?shù)孛癖娙绾伟残?？從這個角度上來說，完工前出事比完工后出事要好，否則破壞性更大。沿著這個思路，我們把對問題的分析再推進一步：如果未來質檢部門、監(jiān)理部門以及施工隊伍都遵守安全生產(chǎn)以及嚴格執(zhí)行安全質量標準，那么，PX項目是否會被公眾欣然接受呢？問題好像不這么樂觀，因為，即便如此，仍沒有觸及到這個問題的核心實質。

PX問題涉及到在風險社會中的公共決策問題，而我們原有的公共決策模式在市場經(jīng)濟社會以及公民權利意識逐漸覺醒的今天是存在嚴重問題的。傳統(tǒng)的決策模式是管理者基于自身利益考慮，通過采用強制性政策工具來推行其決策理念。在這個簡化的鏈條中存在如下兩個問題：其一，決策者的利益與政策受眾的利益不是完全重合的，換言之，決策者的心理偏好與動機同政策受眾的心理偏好與訴求是不一致的，那么，這種不一致就造成政策在執(zhí)行中出現(xiàn)運行阻力，PX項目在國內的經(jīng)歷已經(jīng)能夠充分證明這種現(xiàn)象。其二，在集權制國家，政策制定者喜歡或者習慣采取強制性政策工具，以此把政策內容貫徹下去，它的好處就是通過國家強制力給政策背書，使其暢通無阻，并使?jié)撛诘恼哳A期收益完全被制定者所獨占，這種政策運行模式能夠滿足權力的自負，以及可見的效率。問題是，隨著市場化的深入發(fā)展，公民意識的覺醒，人們不再能忍受那種被強迫塑造的木偶角色，被迫承擔所有政策成本，而無緣政策收益分配的現(xiàn)實。公眾會要求采取混合型或者自愿型的政策工具，以此公平分享政策的未來收益。換言之，一項政策能夠被公眾所接受，它的邊界條件就是：公眾因接受一項政策而獲得的收益大于（至少等于）接受一項政策所給自己帶來的成本，這是政策受眾能夠接受一項政策的最低心理底線。而以往采取強制性的政策工具，制定者以國家的名義完全無需考慮政策受眾的收益分配問題，公眾只能被迫接受一項政策所帶來的成本，畢竟個體反抗的成本要遠遠大于接受一項政策所帶來的成本（總的政策成本被受眾均攤的結果）。由于屬地所有居民都將承擔這份額外成本，為了在博弈中不至于出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象，就會出現(xiàn)集體行動的邏輯，它變相地均攤了行動可能帶來的成本與風險，這就是上述幾起群體事件形成的原因，再加上公共福祉與個別企業(yè)之間在利益上存在不可調和的矛盾。因此，這種隱性的政策收益分配不公問題就集聚成未來所有社會矛盾的源頭。

根據(jù)上述分析，回到本文的案例，我們嘗試分析一下矛盾的起源以及可能的出路。漳州古雷PX項目，仍然是政府牽頭，然后象征性地征詢一下當?shù)孛癖姷囊庖?，采用的政策工具仍然是強制性的，與前幾起所不同的是，這個項目在前期稍微在民眾中進行了一些簡單的溝通處理，這已被看作是巨大進步，曾被當作國內PX項目建設的標本，其實質在于政策制定者在項目前期對政策可能收益的預先少量支付。地方政府作為政策制定者，非常清楚該項目啟動后其潛在收益是巨大的，而絕大多數(shù)外部成本則被當?shù)匕傩辗謸恕Ｓ们捌谏倭恳淮涡酝度雭慝@得群體的認同，這是很劃算的事情。那么我們再來看看當?shù)鼐用裨谶@個項目上的成本-收益。由于這是個巨大的化工企業(yè)，對于當?shù)鼐用駚碚f，被迫承擔的成本主要有以下幾項：其一，由于PX項目的建設，很多人的生活方式與習慣被打破（由搬遷以及污染等造成），帶來被迫適應改變了的生活模式的負擔，這是技術遷徙過程中面臨的最為嚴重的價值沖突問題，由于現(xiàn)代大型化工企業(yè)都是巨型企業(yè)，巨大的投資極大地改變了當?shù)氐淖匀伙L貌，以及傳統(tǒng)的社會秩序，這是工業(yè)邏輯的延伸，任何單獨個體都無力阻攔，而要熟悉與適應這種變化需要付出巨大心理成本。其二，由于科學后果的不確定性，沒有人準確知道這些化工產(chǎn)品（PX項目不僅僅生產(chǎn)PX，還有很多其他衍生品，其中就有毒性很大的產(chǎn)品）對于個人未來的健康會造成什么影響？而且說不定幾代人都要承受這種持續(xù)的風險。環(huán)境的不可逆性改變以及與此相關的大量沉沒成本的形成，這種猜測在缺少公信力與決策不透明的背景下會被放大。其三，未來潛在的安全事故可能造成巨大的物質與精神的損失（在我國目前的管理水平與公信力下，這種可能性絕非危言聳聽）。那么，當?shù)鼐用裨诔袚绱司薮蟮耐獠砍杀镜耐瑫r，這項工程給他們帶來的實際收益又是什么呢？充其量，其直接利益也就是當?shù)鼐用瘾@得少量工作崗位，以及由于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構的擴張給當?shù)胤招袠I(yè)帶來的機會而已。而這些不確定的隱性收益與其所要承擔的實實在在的顯性成本比起來，實在是沒有多少吸引力。設身處地想想，如果是我們自己，在目前的企業(yè)管理模式與政府公信力普遍偏低的背景下，誰會讓這個項目建在自己家的后院嗎？恐怕大多不會?，F(xiàn)在的問題是PX具有很好的市場前景，而且經(jīng)濟發(fā)展又非常需要這些化工品，那么這些PX項目應該建立在哪里呢？

基于上述分析，政策制定者與社會對于PX項目的認知已經(jīng)完成了兩個階段的任務：第一階段，對于PX本身毒性的科普獲得一定程度的闡釋與說明；第二個階段，決策者與社會終于認識到管理的重要性。正如美國哲學家古萊特所說：最關鍵的問題不是技術本身而是能否成功管理技術。引申一句，管理技術的最為核心工作就是評估，評估之所以難就在于兩方的偏好不一致，由此造成關于評估的認知分裂。相異的認識論決定了技術評估如何被應用到實踐中。正像其他技術一樣，技術評估本身既是價值的宣傳者又是價值的破壞者。由此，不難發(fā)現(xiàn)實際評估的困境：受眾希望評估標準提高并被嚴格苛刻地執(zhí)行，以此減少未來可能遭受到的外部成本損失；而企業(yè)則希望降低評估標準，否則會導致企業(yè)生產(chǎn)成本快速上升。這個折中點該如何確定？誰來做評判？在上述諸多困境中，PX項目的出路在哪里呢？這就是本文要提出的解決策略，即第三階段，利益補償階段。

由于PX項目在當下是有巨大利益回報的，那么這份收益不能被企業(yè)和政府獨占，必須把這份收益的一部分用于補償當?shù)鼐用裼捎谠擁椖康膶嵤┧斐傻膶嶋H與未來損失。在經(jīng)濟學領域有一個術語叫“購買選擇權”（call option）。按照美國法學家凱斯·桑斯坦的說法：選擇權價值是不可逆預防原則背后的支撐信念。一種不可逆決策的預期收益應當恰當?shù)胤从吵鏊斐傻倪x擇權損失。我們可以把桑斯坦的說法做一點引申，即政策制定者應該通過讓利來購買當?shù)孛癖姷耐鈾嘁约氨仨氀a償其遭受的實際或潛在損失。這種補償時間跨度是隨企業(yè)生命永續(xù)的，直到企業(yè)停產(chǎn)為止。這種努力也是糾正長期奉行強制性政策工具獨占政策收益的不正義的治理理念的重要舉措，按照柏拉圖在《理想國》中所強調的：城邦（國家）的最大美德就是踐行正義。那么實際的操作程序該如何處理呢？其核心實質在于用于當?shù)鼐用窭嫜a償?shù)腻X從哪里出的問題。這部分補償利益應該從企業(yè)上繳的利潤中拿出專門的一部分用于補償當?shù)鼐用?，這個工作本是當?shù)卣穆氊熕?，而不能推給企業(yè)，企業(yè)的本質工作是安全生產(chǎn)高質量的產(chǎn)品并從市場上賺得利潤，否則會引發(fā)嚴重社會問題，并危及企業(yè)的正常生產(chǎn)。這里需要關注的一點是政府必須遵守契約，兌現(xiàn)承諾。為了防止政府失信，必須形成法定規(guī)則（或者直接寫入法律）。毋庸諱言，有些地方政府毫無誠信可言，經(jīng)常違約，朝三暮四，而民眾對此毫無辦法，事后總有受騙的感覺。坊間流傳的段子可以很好地說明這一點：把PX項目建在政府后院。這則玩笑意蘊深遠。黨和政府一再強調：讓全體國民分享改革成果，這是最實際的踐行方式。只有當企業(yè)與當?shù)鼐用裾嬲蔀槔婀餐w才是解決問題的治本之策。至于利益補償?shù)募毠?jié)可以采用由近及遠的辦法，補償額隨之降低等，這些技術性問題經(jīng)過協(xié)商是比較容易處理的。關鍵的問題在于政策制定者要充分認識到：這種贖買同意權的辦法也是未來很多高危行業(yè)立項需要認真面對的問題，以往的鴕鳥政策是行不通的，而且這種變革也契合了公眾對于民主的訴求，以及社會變遷的軌跡。

從宏觀層面來說，未來的政治問題的最可能導火索已經(jīng)從傳統(tǒng)的階級對立（經(jīng)濟層面）轉變?yōu)榄h(huán)境問題。某一個局部點環(huán)境問題的爆發(fā)會引發(fā)同類問題受害者的高度共鳴，由此形成了一個無邊界的認知共同體。其根源在于環(huán)境問題的共享性所決定的，即沒有人可以脫離其生存的環(huán)境要素的制約，而且環(huán)境問題去除了種族、性別、宗教、文化等的差異，很容易在群體中達成共識，從這個意義上說，未來的政治是生態(tài)學意義上的政治。美國學者丹尼爾·A·科爾曼曾寫過一本著作，即《生態(tài)政治：建設一個綠色社會》，他認為：我們可以讓環(huán)境破壞的過程發(fā)生逆轉，通過確立生態(tài)責任、參與型民主、社區(qū)行動等價值觀，促使生態(tài)型政治戰(zhàn)略得以實現(xiàn)。固然科爾曼的觀點過于樂觀，但我對于參與型民主仍然心存希望，畢竟參與本身為利益與風險的平等分擔提供了一種制度性保證。