包冬冬　鄭君

2015年4月15日，淄博市中級(jí)人民法院的一紙裁決，將兩名基層安監(jiān)執(zhí)法人員拉入了公眾的視野。二人因?yàn)樵趯ζ髽I(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)“不認(rèn)真履行職責(zé)，未發(fā)現(xiàn)事故隱患，致企業(yè)發(fā)生一人死亡的安全事故”而被判犯有玩忽職守罪。近年來，遭遇此類“尷尬”的基層安監(jiān)人員不止這兩人。在安監(jiān)執(zhí)法的過程中，如何科學(xué)規(guī)范執(zhí)法行為，“盡職免責(zé)”成了基層安監(jiān)人員不能再含糊對待的問題。

這是一起發(fā)生在山東省淄博市周村區(qū)的案件，姑且稱之為“周村案”。

2012年5月28日，周村區(qū)安監(jiān)局監(jiān)察大隊(duì)中隊(duì)長王某與北郊鎮(zhèn)安監(jiān)辦科員劉某一起到周村區(qū)某企業(yè)進(jìn)行安全檢查。同年的7月21日，被檢查過的周村區(qū)該企業(yè)工人王某在用拌料機(jī)對塑料顆粒進(jìn)行拌料時(shí)，身體碰到拌料機(jī)外殼觸電死亡。

經(jīng)認(rèn)定，事故直接原因是拌料機(jī)電機(jī)引線接頭處，長期被滴落的潤滑油侵蝕老化，致使外殼帶電；間接原因是山東XX塑業(yè)有限公司編造安全教育培訓(xùn)檔案，生產(chǎn)安全事故隱患排查不徹底，長期用63A的繼電保護(hù)器代替10A的繼電保護(hù)器，配電室未配備專職電工等。

2014年10月，山東省淄博市周村區(qū)人民法院作出一審判決，被告人王某、劉某作為國家機(jī)關(guān)工作人員，在工作中玩忽職守，對山東XX塑業(yè)有限公司進(jìn)行檢查時(shí)，對企業(yè)長期存在的上述安全隱患均未發(fā)現(xiàn)及查處，致使國家和人民利益遭受重大損失，其行為已構(gòu)成玩忽職守罪，依法免予刑事處罰。被告人劉某不服，提起上訴。2015年4月15日，山東省淄博市中級(jí)人民法院駁回了劉某的上訴請求，終審維持原判。

審判結(jié)果一出，基層安監(jiān)人員一片嘩然。有基層安監(jiān)人員發(fā)問：是因?yàn)榘脖O(jiān)人員未發(fā)現(xiàn)隱患而導(dǎo)致事故發(fā)生嗎？如果是，企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任從何而談？

牛正良 此類問題值得研究

為了深入了解“周村案”的真相，本刊記者聯(lián)絡(luò)了山東省淄博市周村區(qū)人民檢察院，王某、劉某的辯護(hù)律師——山東長城長律師事務(wù)所律師劉納新，最高檢瀆職檢察廳重大責(zé)任事故辦公室主任牛正良以及國家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司副司長鄔燕云，希望能得到答案。

經(jīng)過幾番溝通后，周村區(qū)人民檢察院一位不愿意透漏姓名的工作人員說，法院作為審判機(jī)關(guān)，其刑事裁決書陳述清楚且權(quán)威，因此拒絕了采訪；劉納新律師經(jīng)過與當(dāng)事人溝通后，拒絕了記者的采訪，他說，如果當(dāng)事人同意接受采訪的話，他還是有些話要說的。

牛正良主任在收到記者的郵件后，這樣回復(fù)：此案法院已經(jīng)作出生效判決，說明司法機(jī)關(guān)辦得沒有問題。但此類問題值得研究的是：在依法治國的當(dāng)下，怎樣用法治思維和法治方式看待問題、解決問題，怎樣履職，才能做到權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)、盡職免責(zé)等。只有這樣，才會(huì)有效地減少或杜絕類似案件發(fā)生。我們可以共同對此類問題作些探討。

鄔燕云 缺少證據(jù) 值得商榷

國家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司副司長鄔燕云看到淄博市中級(jí)人民法院的刑事裁決書后，告訴記者，這樣的案件并不少見，他在其他地方調(diào)研時(shí)也曾遇到過。他認(rèn)為，不能說檢察院的認(rèn)定和法院的終審判決是錯(cuò)誤的。但此案中，應(yīng)該還有一個(gè)十分重要的證據(jù)——執(zhí)法人員在現(xiàn)場到底檢查了什么。

鄔燕云介紹說，過去，執(zhí)法人員進(jìn)入企業(yè)安全檢查，沒有目的，沒有想法，拿個(gè)本子就出發(fā)，走馬觀花，一查了之。而且，往往基層執(zhí)法人員的數(shù)量、素質(zhì)有限，企業(yè)數(shù)量眾多，執(zhí)法力量明顯不足。因此，近幾年，我們不斷地強(qiáng)調(diào)要有目的地執(zhí)法監(jiān)察，2009年，國家安全監(jiān)管總局制定出臺(tái)了《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），2014年《安全生產(chǎn)法》修訂，以及4月15日由國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡稱《通知》），不止一次地規(guī)范安監(jiān)部門的執(zhí)法行為。

其中，《暫行規(guī)定》第六條規(guī)定：安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和本級(jí)人民政府、上級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門規(guī)定的安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)，根據(jù)各自的監(jiān)管監(jiān)察權(quán)限、行政執(zhí)法人員數(shù)量、監(jiān)管監(jiān)察的生產(chǎn)經(jīng)營單位狀況、技術(shù)裝備和經(jīng)費(fèi)保障等實(shí)際情況，制定本部門年度安全監(jiān)管或者煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計(jì)劃。為了保證執(zhí)法計(jì)劃落實(shí)到位，《暫行規(guī)定》中還要求各省應(yīng)當(dāng)將年度執(zhí)法計(jì)劃報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并報(bào)上一級(jí)安全監(jiān)管部門備案。目前，全國大部分省市已經(jīng)做到了。

2014年，在新修訂的《安全生產(chǎn)法》中，我們也對此作了明確。即第五十九條規(guī)定：安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照分類分級(jí)監(jiān)督管理的要求，制定安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，并按照年度監(jiān)督檢查計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)事故隱患，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。第六十五條規(guī)定：安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)將檢查的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)的問題及其處理情況，作出書面記錄，并由檢查人員和被檢查單位的負(fù)責(zé)人簽字；被檢查單位的負(fù)責(zé)人拒絕簽字的，檢查人員應(yīng)當(dāng)將情況記錄在案，并向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)告。

為什么作出這樣規(guī)定？首先，分類分級(jí)監(jiān)督管理，細(xì)化監(jiān)管對象，并且按照年度執(zhí)法監(jiān)管，防止隨意性執(zhí)法；其次，執(zhí)法人員進(jìn)入企業(yè)檢查，不可能面面俱到，要明晰檢查內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)；最后，現(xiàn)場情況不是一成不變的，必須按照法律法規(guī)要求，書面記錄下檢查的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容才能了解當(dāng)時(shí)的現(xiàn)場情況。

鄔燕云說，回到本案，從淄博市中院的刑事裁決書中，有兩點(diǎn)值得商榷：第一，證據(jù)中，都是證人證言，到底被告人是如何執(zhí)法檢查的，不清楚；第二，《刑法》中規(guī)定的瀆職罪包括濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。近年來，追究執(zhí)法人員的也多是玩忽職守罪。判定玩忽職守罪主要依據(jù)是否造成嚴(yán)重后果，行為是否與事故關(guān)聯(lián)等。但是，從現(xiàn)實(shí)情況看，很難把握。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為，執(zhí)法人員進(jìn)入企業(yè)檢查安全工作，就一定要查出隱患，查不出來就是未認(rèn)真履職。但實(shí)際情況是，生產(chǎn)現(xiàn)場的狀況是相對變化的，一時(shí)沒檢查出隱患，不代表永遠(yuǎn)不會(huì)有隱患。本案中，就需要通過現(xiàn)場檢查時(shí)的書面記錄了解當(dāng)時(shí)的情況，對比事故發(fā)生時(shí)的情況。刑事裁決書上，這點(diǎn)不是很清楚。

呼吁 向精細(xì)化技術(shù)監(jiān)察轉(zhuǎn)變

鄔燕云對本刊記者說，安全生產(chǎn)的主體責(zé)任在企業(yè)，執(zhí)法人員檢查是要督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。但是，鑒于現(xiàn)階段，很多企業(yè)不能主動(dòng)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，就要依靠政府監(jiān)管部門的執(zhí)法力量，督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。

4月15日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕20號(hào)）。正如國家安全監(jiān)管總局副局長楊元元4月22日在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上所說：安全生產(chǎn)工作做了這么多年，比較偏重于從行政上和經(jīng)驗(yàn)上來解決問題，現(xiàn)在要向依法治國、依法治安方面轉(zhuǎn)換，《通知》講的就是這方面的問題。

記者問，《通知》的出臺(tái)與當(dāng)下遇到的執(zhí)法困境是否有關(guān)系？

“有一定關(guān)系。但更主要的是，在依法治國、依法治安的大背景下，為推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴(yán)格和加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法行為，特別是創(chuàng)新監(jiān)管的方式和方法?！编w燕云說道。

記者又問，《通知》第四點(diǎn)中強(qiáng)調(diào)：嚴(yán)格規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法行為。建立權(quán)力和責(zé)任清單，以清單方式明確每項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職權(quán)和責(zé)任。怎么理解“以清單方式明確每項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職權(quán)和責(zé)任?！?/p>

“責(zé)任清單和權(quán)力清單就是指導(dǎo)執(zhí)法人員‘干什么‘怎么干。執(zhí)法人員雖然不一定做到爛熟于心，但起碼清楚自己的權(quán)力和責(zé)任。此外，權(quán)力和責(zé)任清單還會(huì)向社會(huì)公布，讓老百姓了解安監(jiān)執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任。這也是依法治國、約束政府行為的必然舉措?！编w燕云說。

在說到做好哪些工作才能幫助基層安監(jiān)人員免遭“王某”“劉某”的尷尬時(shí)，鄔燕云反復(fù)強(qiáng)調(diào)，第一，要規(guī)范執(zhí)法程序和方式。第二，需要執(zhí)法人員逐步提高自身的素質(zhì)，將執(zhí)法檢查逐步從行政監(jiān)察向精細(xì)化技術(shù)監(jiān)察轉(zhuǎn)變。精細(xì)化技術(shù)監(jiān)察就要求執(zhí)法人員，除了掌握宏觀的法律法規(guī)之外，還要了解相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，比如安全距離、氣體濃度標(biāo)準(zhǔn)等。第三，還要運(yùn)用好行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制。一方面，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法；另一方面，行政執(zhí)法人員也要及時(shí)與檢察機(jī)關(guān)溝通，說明技術(shù)監(jiān)察的特點(diǎn)、現(xiàn)場情況，以及隱患隨時(shí)可能出現(xiàn)又隨時(shí)可能消除的特點(diǎn)。

談到如何“盡職免責(zé)”，鄔燕云建議，首要的是提高自身的能力；第二，了解執(zhí)法人員的職責(zé)、權(quán)限；第三，規(guī)范執(zhí)法人員的行為；第四，運(yùn)用好激勵(lì)機(jī)制，如年度案卷評(píng)議機(jī)制，讓執(zhí)行得科學(xué)、規(guī)范的案件脫穎而出；第五，部門間加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，如邀請法院、檢察院的同志解讀瀆職案件。

在接受采訪的過程中，鄔燕云幾次呼吁，一定要從正面引導(dǎo)廣大的基層執(zhí)法人員，規(guī)范執(zhí)法行為，并希望記者能了解到檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對此類案件的看法，由此推動(dòng)安監(jiān)執(zhí)法人員改進(jìn)執(zhí)法工作。本刊也將邀請最高檢的相關(guān)負(fù)責(zé)同志，追蹤此類案件的最新進(jìn)展。

編輯 包冬冬