黨國英

鄉(xiāng)村治理是國家治理的一部分。國家治理的現(xiàn)代化，包括鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，也包括城市治理的現(xiàn)代化。二者既有個性，也有共性。

廣義的社會治理，應(yīng)是指一個群體的公共性事務(wù)安排的機制以及公共性事務(wù)本身，其中包括公共權(quán)威生成機制、公共權(quán)威運作機制與公共事務(wù)活動系統(tǒng)本身。這里講的群體，可以是一個國家的國民，也可以是社區(qū)居民或村落居民。

治理的現(xiàn)代化，是一個相對概念。不同時代有不同的“現(xiàn)代”標準?？傮w看，人類從產(chǎn)生到現(xiàn)在，社會治理在不斷進步。以筆者體會，人類社會治理進步的關(guān)鍵性線索，一是私人財產(chǎn)權(quán)與公共產(chǎn)權(quán)的邊界由模糊到逐步清晰，私人財產(chǎn)權(quán)保護越來越具有合法性；二是自由越來越具有普遍的現(xiàn)實性，公共強制越來越具有規(guī)范性；三是公共權(quán)威的產(chǎn)生逐步由暴力決勝轉(zhuǎn)化到民主政治的票決制決勝；四是公共權(quán)威逐步分散化、社會化，多元權(quán)威逐步替代政府一元權(quán)威；五是在政府治理系統(tǒng)中，地方自主權(quán)不斷增大，形成廣泛的地方自治；六是宗法力量在公共事務(wù)中的作用逐漸消解，而不同大國的這個過程在形式與結(jié)構(gòu)方面有所不同；七是社會治理趨向高度專業(yè)化，無論政治家還是公共領(lǐng)域的志愿者，大多以公共事務(wù)處理為職業(yè)，并積累了專門知識。社會治理的變化當然還會有其他情形，但主要線索應(yīng)是這些方面。

上述關(guān)于社會治理的若干方面，無論在城市治理還是鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化中，都會有所表達，應(yīng)該看作一種共性要素，但農(nóng)村治理有自己的獨特性。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件下，農(nóng)戶的社區(qū)性特征不再顯著。大量村莊會消失，農(nóng)戶將分散居住，少數(shù)與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的人口聚落會是農(nóng)產(chǎn)品的初級加工與貿(mào)易中心，其社會結(jié)構(gòu)類似于小城市。還有少量村莊會發(fā)展成為旅游業(yè)為主的村落，與農(nóng)業(yè)的關(guān)系不再緊密。而國家將成為農(nóng)業(yè)要素的重要供應(yīng)者，農(nóng)戶與國家的關(guān)系變得密切，國家所提供的養(yǎng)老與醫(yī)療保障會極大瓦解傳統(tǒng)宗法關(guān)系。農(nóng)戶的聯(lián)合體趨向?qū)I(yè)化，形成各類專門的合作社，并承擔一定的公共服務(wù)職能。因為農(nóng)戶居住分散，生活排放量比較小，通常國家對農(nóng)戶的環(huán)境標準要求不會太嚴格，農(nóng)戶的生活排放大多憑借自然力得以轉(zhuǎn)化，這也同時要求農(nóng)戶在生活排放中必須高度自律。除以上特征外，農(nóng)戶與城市居民在公共領(lǐng)域并無重要區(qū)別。從這個意義上說，農(nóng)村治理最終會是趨于消失的概念。

回到現(xiàn)實，當下中國的農(nóng)村治理仍然是一個必須面對的問題，因為我們的農(nóng)村是一個龐大的存在。梳理中國農(nóng)村治理的現(xiàn)實，我們面對的問題不少。

第一，村民自治制度的運行尚沒有一個合理的、法制化的中央與地方之間的分權(quán)體系支撐。這方面的探索任務(wù)十分艱巨。在新的制度體系出現(xiàn)之前，村民自治制度只能將就地運行。

第二，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在缺陷，為公權(quán)過度干預(yù)私權(quán)提供了條件，妨礙農(nóng)戶自由行使財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營性財產(chǎn)，包括土地，本來不適合實行“社區(qū)共同共有”制度，但我們選擇了這樣一個制度（集體經(jīng)濟）。這個制度經(jīng)過多年調(diào)整，已經(jīng)成為一個弱化的社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)制度，但農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)不明晰問題卻還沒有得到根本解決。

第三，農(nóng)村社會治理面臨體制創(chuàng)新選擇難題。中共十八屆三中全會提出了國家治理現(xiàn)代化的宏偉目標，如何使農(nóng)村治理與這個目標相銜接，將是一個艱巨任務(wù)。大量村莊消失或收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點以后，行政村的建制將不再有重要意義。未來將會實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村治理機制的完全統(tǒng)一。如何漸進地推進這個過程，將意味著一系列政策的系統(tǒng)性調(diào)整，這對決策者是前所未有的考驗。

第四，農(nóng)村建設(shè)面臨效率與平等的兩難選擇。我國城市化率達到約75%時，有望實現(xiàn)農(nóng)民收入與市民收入的大體相等。達成這一目標不僅意味著大量現(xiàn)有農(nóng)民進城，還意味著大量村莊消失或收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點，少部分村莊會演化為小城市，還有少部分村莊會轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)村落。這種情形意味著齊頭并進地針對幾百萬個自然村進行“新農(nóng)村建設(shè)”，將是一個巨大浪費。但從另一方面看，如果完全不考慮留守村民的公共服務(wù)，也有違社會主義的國家治理原則。如果由政府人為地通過“遷村并居”來加速人口布局調(diào)整，又難免增大社會摩擦。如何順應(yīng)城市化要求，較好地兼顧效率與平等的關(guān)系，實現(xiàn)人本主義城市化，還需更為明智的政策創(chuàng)新。

第五，國家與農(nóng)民的關(guān)系仍需進一步調(diào)整。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織體系落后，農(nóng)業(yè)技術(shù)模式存在重大缺陷，這都成為農(nóng)業(yè)成本高、農(nóng)民收入低的重要原因。如何改革農(nóng)村社會管理體制、調(diào)整財政支農(nóng)體制，是政府經(jīng)受考驗的難題。體制改革受思想解放水平的制約，支農(nóng)體制調(diào)整受利益保護的羈絆，推進改革與調(diào)整十分不易。

第六，中國農(nóng)村未來一個時期的重要任務(wù)是系統(tǒng)性的移民，但不能由政府強制移民，而應(yīng)該自由移民。因為我國深山區(qū)以及其他一些土地貧瘠地區(qū)在農(nóng)業(yè)上沒有競爭力，農(nóng)民的有效工作日不足，其收入低下具有必然性。如果他們擁有自由選擇權(quán)，其首選是工作性移民。對于基本不具備城市工作能力（或自認為沒有能力）的農(nóng)民，他們也會選擇留居農(nóng)村。自由移民是一個比較緩慢的過程，這個過程中，大量農(nóng)戶要飽受低收入之苦，政府出于保障社會基本平等而援助這部分農(nóng)民也具有挑戰(zhàn)性。這兩年，政府的改革發(fā)展舉措為該人群提供了有效幫助，特別是近期出臺的《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃》，意義十分重大。

解決以上問題，應(yīng)該是我國轉(zhuǎn)型時期實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化問題的主要任務(wù)。本文不打算詳細分析政策調(diào)整的目標。一個基本的發(fā)展戰(zhàn)略考量，是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理的統(tǒng)一。應(yīng)考慮不再區(qū)分“村民委員會”與“居民委員會”，并修訂有關(guān)法律，頒布不區(qū)分城鄉(xiāng)的“居民委員會組織法”。可以考慮將現(xiàn)有大部分建制鎮(zhèn)和少量有一定規(guī)模的村莊設(shè)置為“縣轄市”，并隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，將現(xiàn)有自然村逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒蛯I(yè)農(nóng)戶居民點，并直接歸屬“縣轄市”統(tǒng)轄，使農(nóng)戶成為不分城鄉(xiāng)的居民區(qū)的居民，在此基礎(chǔ)上建立以民主自治為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理架構(gòu)。

（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任、研究員）