儲金龍

（安徽建筑大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院；安徽省城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，安徽合肥230022）

自2012年中央經(jīng)濟工作會議首次提出新型城鎮(zhèn)化概念以來，有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、發(fā)展理念、實施路徑等話題成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點[1-6]。除理論研究外，各級地方政府包括中央多個部委均在積極探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路與實施策略，在實踐中積累了諸多寶貴經(jīng)驗。2014年12月29日，國務(wù)院正式公布了國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點名單，安徽省和江蘇省并列成為國家首批兩個新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點省。作為中部地區(qū)重要的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，試點建設(shè)的核心在于就地就近城鎮(zhèn)化。在我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)建制體系下，縣城介于中心城市和小城鎮(zhèn)之間，具有城鎮(zhèn)化成本低、便于兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多重優(yōu)勢，在承載農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化過程中具有得天獨厚的優(yōu)勢[7-10]。安徽省擁有62個縣（含縣級市），地域范圍廣，農(nóng)業(yè)人口眾多，因此，開展新型城鎮(zhèn)化背景下安徽縣城發(fā)展研究，對于推進國家新型城鎮(zhèn)化試點省建設(shè)、促進安徽省城鎮(zhèn)化空間均衡發(fā)展具有重要的實踐意義[11]。

1 安徽縣城的歷史作用回顧

縣域是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，也是省域經(jīng)濟發(fā)展的后備軍和生力軍。安徽省共有56個縣和6個縣級市，總行政面積112924.45平方公里，2012年，安徽各縣總?cè)丝?993.9萬人，占安徽省總?cè)丝诘?2.35%；創(chuàng)造GDP共8403.71億元，占全省GDP總量的48.82%，占到全省接近一半的經(jīng)濟總量，同時人口基數(shù)大，提供豐富勞動力資源，在安徽省發(fā)展進程中起到重要的支撐和推進作用。

1.1 縣城對安徽省域經(jīng)濟的支撐作用分析

縣域經(jīng)濟是指縣級行政區(qū)內(nèi)，以縣城為中心，集鎮(zhèn)為紐帶，以面向“三農(nóng)”、服務(wù)“三農(nóng)”為直接目的的一種區(qū)域經(jīng)濟，而縣城是縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心所在。

圖1 1990年代以來安徽省縣域經(jīng)濟占全省份額變化趨勢圖

1990年，安徽省縣域工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值587.45億元，占到了全省56.42%的份額；至1994年，縣域經(jīng)濟在全省仍然占到超過50%的份額；新世紀以后，行政區(qū)劃調(diào)整使得部分縣改市和城市獲得迅猛發(fā)展，2000年全省經(jīng)濟總量達到3038.24億元，縣域經(jīng)濟在全省所占份額有所下降，占總額的48.10%，仍然維持40%以上水平，直至2003年，縣域經(jīng)濟以17570.4億元的總量占全省份額的44.23%；在此以后，縣域經(jīng)濟在全省的地位又逐漸回升，由2003年的44.23%增至2005年的45.89%，直至2012年的48.82%。整體而言，縣域經(jīng)濟在全省經(jīng)濟中占據(jù)半邊天，對安徽區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展起到了舉足輕重的助推作用，其中，肥西縣分別于2011年和2014年入圍全國百強縣。

1.2 縣城對安徽城鎮(zhèn)化進程的推動作用分析

2010年中規(guī)院從城鎮(zhèn)人口分布及商品房銷售情況對安徽省城鎮(zhèn)化格局進行了調(diào)查，結(jié)果顯示，2000-2009年縣城所占比重均處于上升態(tài)勢，人口比重由2000年的43.2%上升至2009年的50%，縣城商品房銷售面積由2000年的24.1%上升至2009年的31.6%。從整個省域看，城鎮(zhèn)人口向特大城市和縣城集聚的趨勢明顯，特大城市城鎮(zhèn)人口比重由2000年的25.5%上升到2009年的26.03%，小城市（縣城）城鎮(zhèn)人口比重則由22.46%增長為26.85%。可見，縣城在安徽省城鎮(zhèn)化進程中所起到的作用越來越大。

圖2 安徽省各等級城市城鎮(zhèn)人口比重變化趨勢圖

2 新型城鎮(zhèn)化背景下安徽縣城的地位與作用

2.1 新型城鎮(zhèn)化背景下安徽縣城的地位

2.1.1 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃視角下安徽縣城發(fā)展定位 傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化片面強調(diào)中心城市等大城市的發(fā)展而忽視了中小城鎮(zhèn)的潛在力量，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2030）對中小城市的發(fā)展給予了高度肯定和期許，認為中小城市是未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重要的推進力量之一，重視和發(fā)展中小城市具有廣闊的前景。安徽是國家新型城鎮(zhèn)化首個試點省，其試點的關(guān)鍵就是就地、就近城鎮(zhèn)化。有關(guān)部門做過相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安徽省人口流動呈現(xiàn)“一大一小”特征，“一大”就是說省外主要向大城市流動，“一小”既省內(nèi)往縣城流動，不作中間距離遷徙，因此，就地、就近城鎮(zhèn)化對安徽是最重要的。在現(xiàn)行制度下，人口往縣城流動，這是一種比較效益驅(qū)動下的行為選擇，他是以最小成本獲取最大或最好的公共服務(wù)；此外，在縣城的流動還允許兼業(yè)這種行為模式的存在。從這個角度來說，縣城是國家新型城鎮(zhèn)化安徽試點工作的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新型城鎮(zhèn)化試點和重點都在縣城。

表1 皖北不同類型農(nóng)民進城意愿構(gòu)成一覽

2.1.2 長江經(jīng)濟帶規(guī)劃視角下安徽縣城發(fā)展定位2014年9月，國家正式出臺《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確把安徽整體納入長三角城市群，既是國家戰(zhàn)略的重大調(diào)整，也是對歷史淵源的尊重回歸，更是安徽重新崛起的歷史機遇。因此，作為長三角城市群的重要縱深腹地，安徽省縣城應(yīng)在整個長三角區(qū)域思考定位，謀求發(fā)展，努力成為長三角城市群的重要支撐點，為將其打造成為世界級城市群貢獻力量。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，合肥成為與南京、杭州具有同等地位的長三角城市群三大副中心之一，從長遠發(fā)展來看，這是合肥打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”的戰(zhàn)略新方向，同時，在國家文件中首次提出建設(shè)合肥都市區(qū)，合肥周邊廬江、長豐、巢湖等縣級城市將變得尤為重要。因此，包括廬江、長豐等在內(nèi)的安徽縣城，將成為長江經(jīng)濟帶的重要戰(zhàn)略支撐點，推動安徽縣城建設(shè)，是貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展重大決策部署的重要任務(wù)之一。

2.1.3 省級次區(qū)域規(guī)劃視角下安徽省縣城發(fā)展定位在《安徽省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012-2030年）》中，全省三大板塊將分別打造皖北城市群、合肥都市圈和蕪馬城市群。近日，交通運輸部審議通過《貫徹落實<國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見>任務(wù)分工方案(送審稿)》等文件。根據(jù)相關(guān)要求，國家將以長江黃金水道建設(shè)為引領(lǐng)，加快推進綜合交通運輸體系建設(shè)，加快建設(shè)綜合立體交通走廊，推進形成快速大能力鐵路通道、高等級廣覆蓋公路網(wǎng)、航空網(wǎng)絡(luò)以及綜合交通樞紐建設(shè)、加快多式聯(lián)運發(fā)展等工作。因此，未來幾年，安徽省高速公路密度必然發(fā)生較大提高，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的時間距離將大為縮減，城關(guān)鎮(zhèn)將成為省域城鎮(zhèn)體系的一個重要組成部分，一個配套體系。從這個角度看，縣城將是安徽省各大板塊城市群建設(shè)的重要支撐點，而大城市的作用主要在于示范帶動，而不能孤立存在，最終形成以中心城區(qū)為主體、縣城為支撐、小城鎮(zhèn)為補充的區(qū)域城鎮(zhèn)體系。

2.2 新型城鎮(zhèn)化背景下安徽縣城的作用

2.2.1 縣城是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的重要抓手 在中國現(xiàn)行市、縣、鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建制序列中，城關(guān)在中間，處于一種承上啟下位置，城市對城關(guān)具有引領(lǐng)、指導(dǎo)作用，城關(guān)對小城鎮(zhèn)則具有示范帶動和促進作用。當前，縣城和小城鎮(zhèn)成為開展戶籍制度改革首選地，小城鎮(zhèn)可以利用自身優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，部分條件較好的小城鎮(zhèn)甚至可以建設(shè)鎮(zhèn)村市，與城關(guān)一道成為農(nóng)村人口有序、分層轉(zhuǎn)移的重要載體。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵中間環(huán)節(jié)，其與小城鎮(zhèn)和大中城市的有機聯(lián)系，必將促成大中小均衡發(fā)展與布局、相映成彰的城鎮(zhèn)格局。之所以說縣城這一級非常重要，一方面在于農(nóng)村是他的廣闊腹地，帶動縣域社會經(jīng)濟發(fā)展是其首要任務(wù)，另一方面，縣城還要與城市尤其是中心城市搞好配合。

2.2.2 縣城是縣域社會經(jīng)濟發(fā)展的龍頭 有關(guān)行政區(qū)劃的研究發(fā)現(xiàn)，縣具有相對獨立性，行政區(qū)劃也最穩(wěn)固，從歷朝歷代看，在行政建制方面，縣這個級別是最穩(wěn)定的。因此，縣城對縣域經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要的帶動作用，是整個縣域的核心所在。在社會經(jīng)濟發(fā)展方面，縣城是要素集中和效率提高的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是各項投資以及支柱產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的理想地，也是各項社會事業(yè)如公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的中心與源頭，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)設(shè)施和社會保障一體化建設(shè)方面，縣城起到領(lǐng)頭和模范作用；在社會管理方面，縣城是各項社會管理政策的發(fā)源地，是縣域社會服務(wù)、社會保障和社會管理的中心節(jié)點；在體制改革方面，縣城具有政策體制機制創(chuàng)新先行的優(yōu)勢，在改革和政策制定的上具有先試先行的引導(dǎo)作用，有利于促進城鄉(xiāng)建設(shè)水平的提高和人民生活條件的改善。

2.2.3 縣城是區(qū)域發(fā)展和都市區(qū)建設(shè)的重要節(jié)點從縣域發(fā)展角度看，縣城是全縣政治、經(jīng)濟和文化中心；從區(qū)域發(fā)展角度看，如果說大城市是區(qū)域發(fā)展主體和龍頭，那么縣城則是區(qū)域發(fā)展的重要節(jié)點。例如，在合肥市“1331”城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，肥西和肥東縣城已成為合肥市主城區(qū)的重要組成部分，巢湖市區(qū)、廬江縣城、長豐縣城成為三個重要新城區(qū)，發(fā)揮衛(wèi)星城市作用，成為合肥都市區(qū)建設(shè)的重要支撐點。區(qū)域特大城市的建設(shè)需要周邊城鎮(zhèn)的資源補給、產(chǎn)業(yè)分工及功能協(xié)作，縣城是區(qū)域特大城市產(chǎn)業(yè)分工合作、優(yōu)勢互補的重要載體，區(qū)域經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支撐點。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下安徽縣城的發(fā)展應(yīng)對

鑒于縣城自身特征以及安徽縣城發(fā)展實際，我們認為新型城鎮(zhèn)化背景下安徽省縣城發(fā)展是一項長期性艱巨任務(wù)，不可能一蹴而就。因此，為了有效完成此項歷史性任務(wù)，我們建議應(yīng)分步驟地實現(xiàn)，在不同時期，發(fā)展建設(shè)的任務(wù)有所不同，具體實施步驟共分為近期、中期和遠期共三個階段。

3.1 近期發(fā)展應(yīng)對

（1）在規(guī)劃建設(shè)上，首先應(yīng)理清縣城在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地位與作用，在區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系中，思考縣城的產(chǎn)業(yè)定位與功能承載；在規(guī)劃建設(shè)上，雖然按照城市要求來規(guī)劃建設(shè)縣城，但要求真務(wù)實，不能一味盲目攀比大城市，嚴格按照《安徽省縣城規(guī)劃導(dǎo)則》、《安徽省人民政府關(guān)于進一步加強縣城規(guī)劃建設(shè)管理的實施意見》以及本研究報告提出的相關(guān)標準和要求來規(guī)劃建設(shè)。

（2）在發(fā)展模式上，應(yīng)采用適度超前城鎮(zhèn)化方式，通過公共服務(wù)設(shè)施水平和基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，來集聚人口、市場和勞動力等發(fā)展要素，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)功能提升來帶動相對落后的工業(yè)化，因此，近期縣城發(fā)展轉(zhuǎn)型的重點任務(wù)在于優(yōu)質(zhì)資源的配置，包括教育資源、醫(yī)療服務(wù)資源和文化娛樂資源，通過服務(wù)功能的快速提升來打造縣城在人口集聚上的核心競爭力。

（3）在產(chǎn)業(yè)選擇上，縣城應(yīng)踐行反彈琵琶、錯位發(fā)展的理念，充分利用資源優(yōu)勢，優(yōu)先發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)，助推工業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，皖北靈璧縣可謂這種模式的典范，受到省委常委、副省長陳樹隆的高度贊揚。

近期重點任務(wù)可總結(jié)為：明確發(fā)展定位、確立發(fā)展模式、注重功能提升、規(guī)范建設(shè)行為。

3.2 中期發(fā)展應(yīng)對

（1）在發(fā)展模式上，在縣城建設(shè)初具規(guī)模、人口集聚達到一定規(guī)模以后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為縣城建設(shè)的重中之重，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)，有就業(yè)城市才具有活力。國內(nèi)外中小城鎮(zhèn)發(fā)展歷史表明，中小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展必須要有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，特別是有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，否則小城鎮(zhèn)將失去發(fā)展的基礎(chǔ)。

（2）在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，經(jīng)濟學(xué)研究表明：當城市發(fā)展到一定水平時，決定城市增長的能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，因為這一產(chǎn)業(yè)將會派生出新的產(chǎn)業(yè)，而新的產(chǎn)業(yè)又能形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其派生出的新產(chǎn)業(yè)，這種累積和循環(huán)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程將推動城市不斷向前發(fā)展。因此，在本階段，安徽縣城發(fā)展建設(shè)的工作重點便是努力探尋城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，積極參與長三角城市群的區(qū)域性分工。一方面，地方政府應(yīng)深入分析當前世界和國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢和重點，仔細研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的制約性障礙，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的確定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好的制度和外部支撐環(huán)境的營造等方面制定相關(guān)政策，出臺諸多優(yōu)惠政策吸引企業(yè)入駐，做好相關(guān)服務(wù)，從根本上解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的諸多問題，以有效促進縣城產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展；另一方面，積極爭取上級政府對縣級城市產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的大力支持，產(chǎn)業(yè)政策重點向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點政策、補貼與稅收等財政措施、維護市場秩序的產(chǎn)業(yè)政策、促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的政策、產(chǎn)業(yè)支撐體系的建設(shè)政策等。

（3）在規(guī)劃建設(shè)上，繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和功能開發(fā)，完善縣城的城鎮(zhèn)功能，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建良好平臺。

中期重點任務(wù)可總結(jié)為轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、完善城市功能、搭建產(chǎn)業(yè)平臺、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系。

3.3 遠期發(fā)展應(yīng)對

當縣城的設(shè)施建設(shè)、功能提升和產(chǎn)業(yè)發(fā)展達到一定程度后，其發(fā)展重點將轉(zhuǎn)變?yōu)槠焚|(zhì)提升和特色塑造上，尤其是文化產(chǎn)業(yè)、文化業(yè)態(tài)和文化設(shè)施建設(shè)，因為文化才是城市的靈魂?？h級城市不求做大、做全，但求做精、做細，最終實現(xiàn)“做出特色、建出品位”的城市發(fā)展目標。

4 結(jié)語

當前，傳統(tǒng)的以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向、以過度開發(fā)為特征舊的城鎮(zhèn)化模式已不合時宜，城鎮(zhèn)建設(shè)由外延式擴張向特色化、精致化和人文化轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。在新型城鎮(zhèn)化背景下，縣城建設(shè)迎來了前所未有的發(fā)展機遇，國家和地方政府對縣城均給予更高期望，其功能也非傳統(tǒng)的城關(guān)鎮(zhèn)所能概括。可以肯定的是，在安徽省推進新型城鎮(zhèn)化過程中，縣城將扮演越來越重要的作用，而縣城建設(shè)也將任重而道遠，如何成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，需要我們不斷的去思考、探索與實踐。

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