張 宇

“治理”作為職業(yè)教育的“熱詞”不過是最近兩三年的事。①此前，我國(guó)習(xí)慣上是用“管理”來指稱其間的資源配置過程，強(qiáng)調(diào)的總是政府和學(xué)校要將人、財(cái)、物之類的要素管好、用好。那么治理又如何呢?它究竟是為了響應(yīng)今天中央的號(hào)召而不得不采用的新名詞，還是隨著客觀環(huán)境的轉(zhuǎn)變而必然涌現(xiàn)的新思想?它對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展意味著什么?現(xiàn)實(shí)中有些什么樣的表現(xiàn)?我們的研究又能為職業(yè)教育治理提供哪些直接的幫助?這些問題都是筆者近期思考卻未能圓滿解答，而亟欲求正于方家的。

一、治理的本質(zhì):在組織和市場(chǎng)之間

事實(shí)上，無論英文的“governance”還是(目前翻譯中)對(duì)應(yīng)的中文“治理”皆非新詞②，但同樣無論中外，治理向來都是大抵等同于“統(tǒng)治”(government)，以至二者可以長(zhǎng)期混用。直到20世紀(jì)90年代前后，治理才被重新解讀為“從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的概念”［1］，也正是從那時(shí)開始，治理逐漸成為學(xué)界熱議的話題。

西方學(xué)者之所以會(huì)將目光投向治理，據(jù)說是因?yàn)樗麄兗瓤吹搅耸袌?chǎng)的失效，又看到了統(tǒng)治、亦即組織權(quán)威的失靈，而這兩者恰恰又是資源配置的基本手段。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯(Ronald H.Coase)即曾提出:資源的配置或者是由市場(chǎng)決定，或者依賴人為的協(xié)調(diào)，如果“通過形成一個(gè)組織，并允許某個(gè)權(quán)威來支配資源，能夠節(jié)約某些市場(chǎng)運(yùn)行成本”，那么這樣的組織便足以成為市場(chǎng)的替代物。［2］企業(yè)如此，同樣依靠?jī)?nèi)部的計(jì)劃與命令、不妨視作“超級(jí)企業(yè)”的政府當(dāng)然也是如此，只要其內(nèi)部的管理成本小于在公開市場(chǎng)上(或在其它組織中)完成同等交易的成本，組織方式就會(huì)相對(duì)地更有效率，組織的規(guī)模就會(huì)傾向于擴(kuò)張，直至達(dá)到那個(gè)理想的均衡點(diǎn)為止(即如圖1所示)。

圖1 理想均衡點(diǎn)的達(dá)到

換句話說，組織與市場(chǎng)大致應(yīng)該是一種替代的關(guān)系——曾經(jīng)主流的觀點(diǎn)就是這樣，非此即彼。倘若聯(lián)系到職業(yè)教育，這也就意味著所有必需的教學(xué)資源，無論是完成理論教學(xué)和基礎(chǔ)訓(xùn)練所需的教室、教材和教師，還是幫助學(xué)生處理現(xiàn)實(shí)工作任務(wù)所需的物質(zhì)與人力，或者都由權(quán)威力量支配，或者盡量靠“市場(chǎng)化”來籌集:“管不過來”的時(shí)候就建立新的權(quán)威，市場(chǎng)不夠開放、靈活就設(shè)法降低“交易成本”?？v觀中外教育發(fā)展史，這樣的例子絕非只在想象之中。

案例1:作為依靠政府配置資源的代表，我國(guó)上世紀(jì)50年代建立的職教系統(tǒng)直到改革開放后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間都在發(fā)揮著作用。自上而下的權(quán)威使得組織號(hào)令得以通行無阻，但是在缺乏明確上下級(jí)關(guān)系的組織(例如行業(yè)部門和地方政府)之間，一種權(quán)威和另一種權(quán)威卻經(jīng)常難以協(xié)調(diào)，以至于那時(shí)人們往往詬病職業(yè)教育的管理“條塊分割”。如何能夠克服?老辦法只能是樹立新的、更高一級(jí)的權(quán)威來進(jìn)行統(tǒng)轄。例如在1989—1995年間，我國(guó)在蘇州等六城市進(jìn)行了區(qū)域性的“雙元制”借鑒試點(diǎn)，其間為了有效整合資源，各地紛紛以主管副市長(zhǎng)牽頭，組成有教育、勞動(dòng)和經(jīng)濟(jì)部門參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，下面則是由行業(yè)局、聯(lián)辦企業(yè)、學(xué)校組成、而以行業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的“企校聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組”，處理那些更為具體的問題。［3］

案例分析:通過調(diào)整管理體制，校企合作這樣的事情總算實(shí)現(xiàn)了“有人來管”?？扇绱艘粊恚瑱C(jī)構(gòu)的疊床架屋卻是顯而易見。從之前的圖1可知，要想使組織替代市場(chǎng)成為合理的選擇，管理成本必須有效地降低，而這就要求盡量減少管理層次，簡(jiǎn)化決策環(huán)節(jié)，如果不能這樣的話(事實(shí)上也很難不是這樣③)，依靠權(quán)威本身就是資源配置低效率的代表，而低效率的模式是難有生命力的。這大概就是此類官方推動(dòng)的改革最終讓位于學(xué)校自發(fā)探索的“聯(lián)合辦學(xué)”的原因所在。

案例2:在一貫信奉“自由主義”的英國(guó)，職業(yè)教育是以民間培訓(xùn)的面目率先發(fā)展起來，至今也仍是由眾多機(jī)構(gòu)(可以是企業(yè)，也可以是私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織)在開放的培訓(xùn)市場(chǎng)中相互競(jìng)爭(zhēng)，而政府的角色只是要從制度上創(chuàng)造條件，降低這個(gè)市場(chǎng)的交易成本與機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的思想指導(dǎo)下，英國(guó)自20世紀(jì)80年代開始建立國(guó)家職業(yè)資格證書制度(NVQs)，近年來又以此為基礎(chǔ)，建立了旨在使職業(yè)資格與學(xué)術(shù)資格之間等值且可實(shí)現(xiàn)互換的資格與學(xué)分框架(QCF)。該框架既為各個(gè)行業(yè)和專業(yè)設(shè)置了能力標(biāo)準(zhǔn)，更力求實(shí)現(xiàn)各種證書的互認(rèn)互通，推動(dòng)個(gè)體在不同的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間，乃至在職業(yè)教育和普通教育兩軌之間隨時(shí)轉(zhuǎn)換。

案例分析:在這一體系當(dāng)中，具有廣泛通兌性的證書簡(jiǎn)直成了市場(chǎng)上的“一般等價(jià)物”?！笆袌?chǎng)化”的障礙照理說應(yīng)該得到了進(jìn)一步消除，然而它的實(shí)施效果卻遠(yuǎn)非理想(特別是距離有效的“證書互認(rèn)、資格互換”仍然差得很遠(yuǎn)④)，以至在最初介紹到中國(guó)獲得一邊倒的贊揚(yáng)之后，已經(jīng)有學(xué)者開始懷疑我們是否高估了這套制度:畢竟，“每一種教育類型和每一種職業(yè)類型都具有自身的特殊性，忽視這種特殊性而人為地建立起立交橋其實(shí)難度很大”。［4］這真可以說是“過猶不及”!

所謂“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。盡管有些事情永遠(yuǎn)會(huì)在“理論上正確”——譬如說政府可以是全能的，只要組織內(nèi)部的管理水平能夠無限提高，抑或市場(chǎng)也可以是萬能的，只要能夠設(shè)計(jì)并且永遠(yuǎn)維持足夠好的制度——但到目前為止，職業(yè)教育出現(xiàn)的問題，正如同其它很多領(lǐng)域經(jīng)歷過的“試錯(cuò)”一樣，已經(jīng)迫使人們必須轉(zhuǎn)過頭來，反思組織與市場(chǎng)“兩分法”的局限性了。難道它們之間只能是替代、而不能是互補(bǔ)、乃至“交融”的關(guān)系么?假如組織與市場(chǎng)的邊界不是一個(gè)清晰的“均衡點(diǎn)”，而是兩個(gè)極端之間相當(dāng)范圍的一片“臨界區(qū)”，又將如何呢?

圖2 組織與市場(chǎng)的邊界“臨界區(qū)”

如圖2所示，鑒于人們的有限理性以及信息不完全等因素，組織與市場(chǎng)到底孰優(yōu)孰劣并不總是一目了然。如果在臨界區(qū)內(nèi)，兩種模式都可能成為合理的選擇，那么出于在“無知之幕”下規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，組織與市場(chǎng)的運(yùn)用就都應(yīng)當(dāng)適可而止(即到達(dá)“滿意”的時(shí)候就會(huì)停下來)、不走極端，該區(qū)間范圍內(nèi)的資源配置也就不可避免地呈現(xiàn)出混合性與多樣化。它可能會(huì)是各種松散化、甚至非正式的組織與不完全的市場(chǎng)，而實(shí)際的情形或許還將異常豐富和復(fù)雜，以至于除了“治理”，我們很難找到其它恰當(dāng)?shù)脑~匯用以描述。按照頗具代表性的、“全球治理委員會(huì)”(Commission on Global Governance)的看法，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排”。［1］與那些純之又純、一定要將組織或市場(chǎng)的邏輯發(fā)揮到極致的思路不同，治理本質(zhì)上代表了一條“中間路線”，它在職業(yè)教育配置資源的試驗(yàn)場(chǎng)上其實(shí)久已有之，只不過大家還不習(xí)慣從治理的角度進(jìn)行解讀罷了。

案例3:在德國(guó)“雙元制”職業(yè)教育中，企業(yè)和職業(yè)學(xué)校的合作并不是通過二者間個(gè)體的、同伙式協(xié)調(diào)能夠完成的，而是通過國(guó)家法律、培訓(xùn)合同的約束和規(guī)定、政府的主導(dǎo)以及社會(huì)多方面的共同參與來完成的。有學(xué)者在分析各方承擔(dān)的職責(zé)及深層次原因之后指出，“雙元制”職業(yè)教育是企業(yè)與職業(yè)學(xué)校、聯(lián)邦與州、經(jīng)濟(jì)界與工會(huì)等多方共同參與下進(jìn)行的一種職業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)，而它的最基本的框架則是企業(yè)的“自主”與政府的“調(diào)控”。［5］

案例分析:這難道不是我們所說的治理嗎?甚至用治理來說明“雙元制”多少有些“新瓶裝舊酒”之嫌了!將近30年前，我國(guó)也曾花大力氣試圖引進(jìn)“雙元制”，可那時(shí)候的實(shí)驗(yàn)更傾向于去其“形”而專取其“神”，也就是要以“課程結(jié)構(gòu)、教學(xué)規(guī)范和教材體系等的改革為突破口”推動(dòng)改革［6］，而相對(duì)忽視了針對(duì)資源整合經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)、創(chuàng)新。結(jié)果在當(dāng)年參與合作的德國(guó)專家看來，如果將目標(biāo)設(shè)定在“企業(yè)支撐作為職業(yè)教育組織模式的德國(guó)雙元制的推廣”，那么這方面的實(shí)驗(yàn)實(shí)際上是失敗的。［7］正所謂“形存則神存，形滅則神滅”:直到試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)落下帷幕，原汁原味的德國(guó)式的職教課程也終于沒有在國(guó)內(nèi)生根發(fā)芽。

二、伙伴關(guān)系與共同事務(wù):治理問題的表里

在治理的新概念普及之前，職業(yè)教育領(lǐng)域的一些文獻(xiàn)經(jīng)常是通過提倡“伙伴關(guān)系”(partnership)凸顯出對(duì)相關(guān)問題的關(guān)切。例如在1999年，向來重視政府責(zé)任的聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)發(fā)布了《職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn):展望21世紀(jì)的建議》(即“第二屆國(guó)際職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)大會(huì)”文件)，其中不僅指出要“在勞工界與教育界之間建立新型伙伴關(guān)系”，還提到職業(yè)教育的“政策制定與實(shí)施都必須通過新的合作伙伴關(guān)系來實(shí)現(xiàn)，這種合作伙伴關(guān)系是政府、雇主、行業(yè)、工業(yè)界、工會(huì)和社會(huì)之間的合作伙伴關(guān)系”，應(yīng)該使“有關(guān)的所有各方都能從中受益”……

當(dāng)談?wù)撨@樣的“伙伴關(guān)系”時(shí)，“治理”實(shí)際上也就呼之欲出、舍此其誰:因?yàn)樵谫Y源配置的組織模式中，行為主體之間總是某種等級(jí)關(guān)系，或者是直接的上下級(jí)，或者從屬于一個(gè)共同的領(lǐng)導(dǎo);而在自由交易的市場(chǎng)上，人們追求的是平等的契約關(guān)系，只要符合利益的算計(jì)，陌生人之間也不妨各取所需。比較之下，唯有治理能夠涵蓋“權(quán)威統(tǒng)治”與“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)”的多重含義，唯有治理是和各類主體“采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”相伴相隨。所以毫不奇怪的是，日后“第三屆國(guó)際職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)大會(huì)”(2012年)通過的“上海共識(shí)”便明確發(fā)出了“加強(qiáng)治理，拓展伙伴關(guān)系”［8］的呼聲。

職業(yè)教育需要伙伴關(guān)系的思想在今天各國(guó)的改革當(dāng)中也得到了體現(xiàn)。按照“世界職業(yè)教育發(fā)展趨勢(shì)研究”課題的總結(jié)，便是“從定界走向跨界”，“這使得世界公認(rèn)的職業(yè)教育三大模式悄然發(fā)生變化:基于定界的以日本為代表的企業(yè)模式和以法國(guó)為代表的學(xué)校模式，開始走向給予跨界的以德國(guó)為代表的‘企業(yè)——學(xué)校’合作模式”。［9］在延伸職業(yè)教育疆域的“寬度”、進(jìn)而由多方治理這一點(diǎn)上，達(dá)到了殊途同歸。

案例4:日本原先是職業(yè)教育“企業(yè)模式”的代表，文部省行政指導(dǎo)下的注重人文的學(xué)校職業(yè)教育和文部省管轄以外的注重實(shí)踐的企業(yè)職業(yè)教育相互分離。但自2003年起，日本也在探索建立“雙元制”職業(yè)教育制度。日本式“雙元制”的實(shí)施機(jī)構(gòu)有兩類:一是學(xué)習(xí)者首先被教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受后，以職業(yè)學(xué)校等教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為主體的“教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型”;二是學(xué)習(xí)者首先被企業(yè)錄用后，以企業(yè)為主體的“企業(yè)主導(dǎo)型”。前者由教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)尋找相應(yīng)的能夠接受學(xué)生培訓(xùn)的企業(yè)，雙方共同制訂培訓(xùn)計(jì)劃，在實(shí)行學(xué)校內(nèi)職業(yè)理論學(xué)習(xí)的同時(shí)，委托企業(yè)實(shí)施實(shí)踐培訓(xùn);后者則由企業(yè)將年輕人以非正式雇用的形式錄取為培訓(xùn)生，再由企業(yè)尋找相應(yīng)的教育機(jī)構(gòu)，與之共同制訂培訓(xùn)計(jì)劃。［9］

案例分析:通過教育機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)建立起廣泛的伙伴關(guān)系，日本職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)了從“雙軌”到“雙元”，從學(xué)校和企業(yè)各不相干到“資源共享、成果共享”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這一過程決離不開政府的協(xié)調(diào)與支持(為此日本的文部科學(xué)、厚生勞動(dòng)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策等部門紛紛牽涉其中)，政府的“有為而治”無疑遵循的是治理的原則，這是同西方一度盛行的“新自由主義”思潮迥然不同的。

如果說伙伴關(guān)系構(gòu)成了職業(yè)教育治理的外部條件，那么其內(nèi)在原因只能從變化了的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境中去尋找:就宏觀背景而言，當(dāng)今人類活動(dòng)的復(fù)雜性、多變性、相互聯(lián)系性大大超出以往，鮮有組織擁有足夠的知識(shí)和資源來解決自身面臨的一切問題，于是可行的做法通常是依靠多種組織之間日益緊密的聯(lián)系、日益頻繁的互動(dòng)，將一方遇到的困難變?yōu)橐桓苫锇榈墓餐聞?wù)。職業(yè)教育的人才培養(yǎng)正是如此，“當(dāng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)不再建基于大量生產(chǎn)的低價(jià)產(chǎn)品，而是建基于質(zhì)量、特定的設(shè)計(jì)、短周期的產(chǎn)品”之際，由于短的產(chǎn)品周期使員工的技術(shù)易于過時(shí)，因而首先是企業(yè)產(chǎn)生了培訓(xùn)員工的充足動(dòng)力，可是企業(yè)直接提供的培訓(xùn)又會(huì)面臨諸多限制，如“課程重復(fù)、只提供與特定工作間有關(guān)的狹隘的技能訓(xùn)練、多強(qiáng)調(diào)投資回報(bào)、集中于培訓(xùn)教育程度較高的員工、課程開展不穩(wěn)定”，等等。［10］至于單獨(dú)由職業(yè)學(xué)校提供的教育，則因?yàn)殡y以及時(shí)跟上技術(shù)發(fā)展的緣故，效果似乎更是等而下之。在這種情況下，假如企業(yè)只是尋求與學(xué)校進(jìn)行交易、按照契約的原則各取所需，那么其最終還是無法獲得所需的人才;只有當(dāng)企業(yè)不是向?qū)W校簡(jiǎn)單地購(gòu)買服務(wù)，學(xué)校也不單是為了給學(xué)生找一個(gè)實(shí)訓(xùn)場(chǎng)所，兩個(gè)具有一定程度“不相似性”的組織進(jìn)行合作、結(jié)成伙伴，方才可能得到一個(gè)雙方都更為滿意的結(jié)果。此時(shí)，職業(yè)教育成了它們的共同事務(wù)，這里則出現(xiàn)了一種可能是最為簡(jiǎn)單(卻能有效增加所有參與者收益)的治理結(jié)構(gòu)。⑤基于相似的原因，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府及行業(yè)協(xié)會(huì)等組織也會(huì)出于自身的需要將職業(yè)教育看做必須參與而又無力單干的事，而隨著職業(yè)教育的興衰成敗同一個(gè)個(gè)“或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)”密切相關(guān)，作為處置共同事務(wù)方式的治理在這個(gè)時(shí)代的流行，也就因此顯得水到渠成。

三、中國(guó)職業(yè)教育:治理在路上

具體到中國(guó)的情況，可以說，職業(yè)教育的治理并不是那種之前未曾有過、而將在今后“無中生有”的現(xiàn)象，而是作為一個(gè)業(yè)已存在的現(xiàn)實(shí)正在發(fā)揮著影響，它的產(chǎn)生既遵循著從共同事務(wù)到伙伴關(guān)系的邏輯，也恰恰反映出本國(guó)職業(yè)教育的某些歷史特點(diǎn)。

我們此刻恐怕還難以將哪一年或者哪件事確定為中國(guó)職業(yè)教育治理的開端，如果從形成伙伴關(guān)系的視角來分析，那么它的萌芽或許從上世紀(jì)80年代職業(yè)高中興起時(shí)就已出現(xiàn)了。因?yàn)槟菚r(shí)候的職業(yè)高中多數(shù)是由原來基礎(chǔ)薄弱的中學(xué)改建而來，師資、設(shè)施條件先天不足，為了在“夾縫中求生存”，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不得不想盡一切辦法“四處化緣”⑥，不僅是和政府的行業(yè)部門聯(lián)合辦學(xué)，也同用人單位直接簽訂協(xié)議進(jìn)行人才培養(yǎng)(亦即后來所說的“訂單培養(yǎng)”)。倘若能夠進(jìn)一步地規(guī)范、整合，這些合作機(jī)制就將超越臨時(shí)性質(zhì)的應(yīng)急措施，而將使職業(yè)教育成為多方參與的共同事務(wù)，其間的資源配置過程即便不稱作治理，也實(shí)在有這樣的含義。

然而單靠學(xué)主動(dòng)地“找企業(yè)”、“跑訂單”，有時(shí)也會(huì)發(fā)生些問題，例如學(xué)校獲得的“訂單”經(jīng)常缺乏連續(xù)性、難以保證正常的班級(jí)規(guī)模，而在企業(yè)方面，隨著“對(duì)專業(yè)人才需求的種類日益擴(kuò)大，為了獲得多種專業(yè)的人才，企業(yè)必須和多所學(xué)校聯(lián)合，但分頭聯(lián)合會(huì)給企業(yè)造成很大負(fù)擔(dān)，增加人才獲得成本，而且各校辦學(xué)與經(jīng)濟(jì)需求之間不同程度地存在脫節(jié)現(xiàn)象。這時(shí)，單對(duì)單的校企合作已經(jīng)無法滿足行業(yè)和企業(yè)對(duì)多樣化人才的需求，行業(yè)、企業(yè)和學(xué)校間需要建立多維度的聯(lián)系，在這種新型、綜合的校企合作實(shí)踐需求中，自發(fā)組建的職業(yè)教育集團(tuán)開始嶄露頭角”。［11］

案例5:1992年成立的西城區(qū)旅游職業(yè)教育集團(tuán)是國(guó)內(nèi)首家公辦職教集團(tuán)。它由職業(yè)學(xué)校及相關(guān)行業(yè)企業(yè)自發(fā)聯(lián)合而成，覆蓋北京105家星級(jí)賓館飯店和北京外事服務(wù)職高、北京實(shí)用美術(shù)職業(yè)學(xué)校、西城區(qū)電子電器職高等8所學(xué)校的烹飪、飯店服務(wù)、調(diào)酒、管理、賓館電器、金融財(cái)會(huì)等21個(gè)相關(guān)專業(yè)，通過校企合作、行業(yè)參與，聯(lián)合培養(yǎng)烹飪、調(diào)酒、管理、金融財(cái)會(huì)等專業(yè)人才。旅游職教集團(tuán)自我定位于社會(huì)中介服務(wù)組織或“類行政組織”，即在政府與職業(yè)學(xué)校之間是管理服務(wù)的中介，在學(xué)校與行業(yè)組織及企業(yè)之間是溝通合作的中介，可以做“學(xué)校想做不易做，行政、行業(yè)想做不好做”的事。［11］

案例分析:職教集團(tuán)并不是一個(gè)重新建構(gòu)的等級(jí)制組織，因?yàn)榧尤爰瘓F(tuán)的各單位都沒有改變自身的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。它也絕不是一個(gè)完全開放、自由交易的市場(chǎng)，借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語，它大約相當(dāng)于為集團(tuán)內(nèi)的組織創(chuàng)造了某種“市場(chǎng)小生境”——在這里既可以靠供求機(jī)制來調(diào)節(jié)，也不排斥建立和使用權(quán)威。職教集團(tuán)所以能夠出現(xiàn)，是因?yàn)樗梢蕴岣哔Y源配置的效率，有人更注意到它可以“形成政府、學(xué)校、企業(yè)及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體之間緊密的合作伙伴關(guān)系和新的相互協(xié)調(diào)機(jī)制”，是促進(jìn)職業(yè)教育資源整合的一個(gè)很好的平臺(tái)。［12］

職教集團(tuán)之所以要在治理的視野下倍受關(guān)注，不只是基于參與共同事務(wù)這一特征，更是由于它可能符合伙伴關(guān)系的高級(jí)形式，也就是“達(dá)到各個(gè)組織相互了解，有著共同的想法，通力合作，從而建立起一種自我管理的網(wǎng)絡(luò)”。［13］經(jīng)過多年的發(fā)展，職教集團(tuán)現(xiàn)已成為我國(guó)職業(yè)教育治理的一種典型代表，不過它卻遠(yuǎn)非當(dāng)前職業(yè)教育治理的全部。在筆者看來，另一個(gè)治理將會(huì)大有可為的領(lǐng)域乃是職業(yè)教育的區(qū)域統(tǒng)籌。

與校企合作類似的是，區(qū)域統(tǒng)籌的探索同樣頗有淵源，并且有識(shí)之士早已提出要“建立起一種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)本地區(qū)社會(huì)各方面的辦學(xué)積極性”［14］，但在以往，相關(guān)研究與政策更多地還是聚焦于組織管理，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效的計(jì)劃與協(xié)調(diào)，這就多少顯得眼界狹隘了。其結(jié)果是從改革初期提倡“三教統(tǒng)籌”，一直到近些年的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育”，命題不斷更新，統(tǒng)籌卻仍要依靠“一個(gè)巨型的專門化科層組織”的基本架構(gòu)，“下級(jí)”只需對(duì)“上級(jí)”(如職業(yè)學(xué)校對(duì)地方政府、地方政府對(duì)中央政府)單向負(fù)責(zé)，甚至地方政府可能會(huì)與職業(yè)學(xué)?！肮仓\”，以掩蓋問題，對(duì)付國(guó)家的檢查驗(yàn)收。正如有研究指出的那樣，此等情形終將導(dǎo)致資源配置的“成本高昂而效率低下，且缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)和責(zé)任追究的相應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)重困擾著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展”。［15］

有鑒于此，今后我們關(guān)注的焦點(diǎn)有必要從政府行為轉(zhuǎn)向資源配置本身，將統(tǒng)籌的思路從基于組織的管理轉(zhuǎn)向針對(duì)共同事務(wù)的治理。而要做到這一點(diǎn)，首先是要找準(zhǔn)特定的共同事務(wù)，也就是實(shí)踐中一個(gè)個(gè)具體的問題，例如它可以是城鄉(xiāng)之間的師資流動(dòng)，可以是城鄉(xiāng)職業(yè)學(xué)校的聯(lián)合招生，也可以是農(nóng)村居民的轉(zhuǎn)移就業(yè)等等。而最應(yīng)該避免的則是那種“大而無當(dāng)”、以為站在宏觀層次上就能總攬一切的想法，因?yàn)橹卫碚f到底是要通過建立伙伴關(guān)系來實(shí)現(xiàn)的，而對(duì)于不同的需要統(tǒng)籌的對(duì)象，伙伴關(guān)系的外延卻極有可能互不相同。

四、總結(jié)與展望

綜上所述，關(guān)于職業(yè)教育的治理，我們可以得出三條基本的認(rèn)識(shí)。

(一)治理是可能的

因?yàn)椤霸跒樯鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)”［13］，與此相應(yīng)的資源配置模式既非組織，也非市場(chǎng)，只能以“治理”視之(參見表1)。就當(dāng)今職業(yè)教育而言，它或許是一個(gè)新的研究視角，但絕對(duì)不算是一個(gè)新的實(shí)踐模式。

表1 三種資源配置模式的對(duì)比

(二)治理是必要的

它的前提是職業(yè)教育成為多個(gè)組織的共同事務(wù)，其中的任何一方都不能“包打天下”，而只能通過組織間的伙伴關(guān)系開展集體行動(dòng)。共同事務(wù)、伙伴關(guān)系和治理實(shí)質(zhì)上是“三位一體”的。如果從職業(yè)教育資源配置的角度，將“自發(fā)的市場(chǎng)培訓(xùn)”視作“正題”，將“有組織的國(guó)家事業(yè)(或企業(yè)職能)”視作“反題”，那么“組織間的共同事務(wù)”即是邏輯推演中必然出現(xiàn)的“合題”(雖然歷史的真實(shí)總會(huì)更加復(fù)雜)。

(三)治理是有條件的

不是所有的問題都要拿來治理一番，也不是所有的職業(yè)教育改革都要在治理的外衣下進(jìn)行。如果有充分的資源和足夠的權(quán)威，那么組織方式并不失為合理的選擇(例如那些政府專項(xiàng)投資的建設(shè)項(xiàng)目);同樣地，如果買賣雙方的自由交易就能解決問題，那么依靠市場(chǎng)也當(dāng)然可以(就像這些年一直紅紅火火的駕駛技能培訓(xùn)學(xué)校)。所以實(shí)事求是的做法應(yīng)該是“組織的歸組織，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，除此之外才屬于治理的范疇。

(四)治理也是有局限的

也許經(jīng)過冷靜的思考還應(yīng)該加上此條，即它必然追求資源配置的高效率(否則就將被組織或市場(chǎng)的方式所替代)，但這絕不表明參與治理的各方地位平等，彼此不會(huì)發(fā)生沖突，更不意味著治理將會(huì)自覺追求“社會(huì)公益的最大化”⑦——這些都將是治理無法承受的溢美之辭。事實(shí)上，正如人們不該無條件地相信“政府全能”或者“市場(chǎng)神話”一般，治理也只不過是個(gè)不含褒貶的中性概念。在治理的過程中，各個(gè)組織力求實(shí)現(xiàn)的都是資源控制的最大化(也就是利用自己手中的有限資源，盡可能地“撬動(dòng)”更多的資源為我所用)，而治理的結(jié)果“不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境”。［13］一旦規(guī)則的設(shè)定過分傾向于強(qiáng)者，那么組織間的權(quán)利和義務(wù)分配就很可能會(huì)顯失公平。由此可見，雖說治理本身未必天然地需要政府參與，但要想讓它走向“善治”、“臻于至善”，就絕不能只將希望寄托于放任自流，相反在很多情況下還是需要公權(quán)力的適時(shí)干預(yù)。

從政府的視角出發(fā)，職業(yè)教育治理既是一個(gè)資源配置問題，也是一個(gè)教育問題，研究職業(yè)教育如何治理，總歸是要研究公權(quán)力如何有效地介入。教育專家若想對(duì)此有所作為，或許最適合的取向仍然是“就教育論教育”，即:與其說研究是為了系統(tǒng)優(yōu)化、能夠通盤指導(dǎo)所有參與治理的主體追求最大的社會(huì)公益，不如說只是代表教育者提出清晰的價(jià)值判斷和權(quán)利主張，以期成為決策的堅(jiān)實(shí)依據(jù)。

注釋：

①更確切地說是在2013年12月，中共中央十八屆三中全會(huì)通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，以此為契機(jī)，“治理”一詞方才普遍進(jìn)入職業(yè)教育研究者的視野當(dāng)中。

②據(jù)考證，中國(guó)早在兩千多年前的先秦時(shí)期，《荀子》中即有“材技官能，莫不治理”的話，其中的“治理”指的是得到管制。而在西方，“governance”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。

③因?yàn)椤靶袠I(yè)局”、“教委”這類中層在科層制管理當(dāng)中乃是不可或缺的，無法輕易拿掉。

④例如，某人已經(jīng)取得了一定級(jí)別的鐵匠資格，但要想改行去做護(hù)理工作，那么早先的證書對(duì)此并無實(shí)質(zhì)性的幫助。不過在筆者看來，這也未嘗不是件幸事:假如NVQ真能完美地實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)者在不同崗位、甚至不同行業(yè)之間的遷移，那么這些證書對(duì)于學(xué)員能力的要求就不大可能是任務(wù)導(dǎo)向的，而必須是加倍注意一般素質(zhì)、注意工作崗位變化后的適應(yīng)性和知識(shí)遷移的能力，但這也就意味著培訓(xùn)所得的人力資本的專用性將會(huì)大大降低，除非培訓(xùn)本身即能獲取高額利潤(rùn)，否者企業(yè)就會(huì)更加吝惜將其擁有的教育資源投入到培訓(xùn)中去(這就好比專利制度若是取消，人們從事發(fā)明創(chuàng)造的動(dòng)力必定減少，發(fā)明的數(shù)量也必然下降一樣)，職業(yè)教育就要走向資源供給愈發(fā)不足的死胡同。

⑤治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度大抵同參與治理的主體數(shù)量正向相關(guān)。

⑥與之前分析的當(dāng)代國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)最先使企業(yè)產(chǎn)生建立職業(yè)教育伙伴關(guān)系的動(dòng)力不同，此時(shí)相比于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)部門，中國(guó)的職業(yè)高中倒的確是面臨著最為強(qiáng)烈的生存壓力。

⑦退一步說，就是現(xiàn)代社會(huì)到底存不存在抽象的、代表全社會(huì)的公共利益也是值得懷疑的，有觀點(diǎn)即認(rèn)為，所謂代表全社會(huì)的公共利益，無非是各個(gè)階層利益的平衡點(diǎn)罷了。

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