彭林泉　林曉梅

內(nèi)容提要：推動(dòng)省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，被作為司法體制改革的一大突破口。關(guān)于檢察管理體制的法律規(guī)定已經(jīng)滯后，應(yīng)進(jìn)行修改。要正確處理中央設(shè)在地方的檢察機(jī)關(guān)與地方黨委、地方權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系和司改與立法的關(guān)系。應(yīng)對(duì)省級(jí)以下檢察院檢察員的編制統(tǒng)一管理，市、縣檢察院及派出檢察院的檢察長(zhǎng)應(yīng)由省院檢察長(zhǎng)提名，由本級(jí)人代會(huì)選舉，省以下檢察院檢察官由省院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省以下檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)，獲得省人大常委會(huì)任命的省級(jí)以下檢察院檢察官應(yīng)享受省檢察院在職檢察官的工資福利待遇，以確保這項(xiàng)重大司法改革的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：檢察管理 體制 改革 建議

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），提出要推動(dòng)省以下檢察院人財(cái)物的統(tǒng)一管理，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和期待。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，要完善司法體制，改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。檢察管理體制改革是一項(xiàng)重大的司法改革，對(duì)于解決檢察權(quán)地方化的問題和地方利益化的傾向，確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使，維護(hù)司法公正，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一、權(quán)威和遵守，提高司法公信力，讓公平正義體現(xiàn)在每一起案件中，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

目前，我國(guó)檢察人員和經(jīng)費(fèi)實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)的體制，也就是通常所說的分級(jí)管理、分灶吃飯，檢察權(quán)運(yùn)行受制于當(dāng)?shù)?，檢察活動(dòng)易受干擾，不利于檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使，應(yīng)進(jìn)行修改，使這項(xiàng)重大改革于法有據(jù)。對(duì)涉及檢察管理體制的法律規(guī)定，凡是不符合這一改革精神的，包括《人民檢察院組織法》第22條至第27條的規(guī)定、與此相關(guān)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第44條的規(guī)定，《檢察官法》第12條、第16條、第17條相應(yīng)條款的規(guī)定都應(yīng)修改。

推動(dòng)省以下人民檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，涉及到中央設(shè)在地方的檢察機(jī)關(guān)與地方黨委、地方權(quán)力機(jī)關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整，以及司改與立法關(guān)系的處理。如何處理這些關(guān)系，解決這些現(xiàn)實(shí)問題，在構(gòu)建省以下人民檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理體制中，需要認(rèn)真考慮。只有正確處理這些關(guān)系，才有助于明確和把握這項(xiàng)重大改革的思路，便于現(xiàn)實(shí)操作。

推動(dòng)省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理涉及編制的統(tǒng)一管理、檢察長(zhǎng)的產(chǎn)生和檢察官的任命程序、經(jīng)費(fèi)保障、包括檢察長(zhǎng)在內(nèi)的檢察官的工資福利待遇等現(xiàn)實(shí)問題，按照《決定》關(guān)于司法改革的規(guī)定和中央政法工作會(huì)議精神，結(jié)合實(shí)際，可以采取以下措施，推動(dòng)檢察管理體制改革：

一、對(duì)省級(jí)以下檢察院檢察官的編制統(tǒng)一管理

在定編、核編的基礎(chǔ)上統(tǒng)編，即統(tǒng)一管理編制。由于基層檢察院的人數(shù)、機(jī)構(gòu)和辦案數(shù)量分別占全國(guó)檢察機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)、機(jī)構(gòu)和辦案數(shù)量的80%以上，因此，編制應(yīng)向基層檢察院傾斜。目前，在案多辦案人員少的矛盾日益突出，要求越來越高（如將建立辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，深化檢務(wù)公開）、辦案人員的壓力越來越大的情況下，要提高質(zhì)量案件和辦案效率，維護(hù)司法公正，讓人民群眾在每一件案件中都感受公平正義，有必要統(tǒng)一編制，向市、縣檢察院尤其是區(qū)、縣檢察院傾斜。

二、市、縣以及設(shè)置派出檢察院的檢察長(zhǎng)應(yīng)由省院檢察長(zhǎng)提名，由本級(jí)人代會(huì)選舉，省以下檢察院檢察官由省院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)

從而實(shí)行兩級(jí)管理，即省檢察院人財(cái)物的管理由省檢察院決定，省以下檢察院人財(cái)物由省上統(tǒng)籌。省級(jí)人民檢察院的檢察長(zhǎng)，經(jīng)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提名，由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。省級(jí)以下檢察院檢察長(zhǎng)，由省檢察院檢察長(zhǎng)提名，由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生。有人認(rèn)為，地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)仍由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免，報(bào)省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。這種觀點(diǎn)與現(xiàn)行的政治體制和人民檢察院組織法相關(guān)規(guī)定的精神相符，有一定道理，但在選舉與任命的法理上存在問題，推動(dòng)省以下統(tǒng)籌，不宜采用。地方各級(jí)人民檢察院的檢察官，包括副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員、助理檢察員，由省級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免。為此，各省級(jí)人民檢察院應(yīng)設(shè)置檢察官資格審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)檢察官資格審查、提請(qǐng)任免、業(yè)績(jī)考核、晉升選拔等工作。地方各級(jí)人民檢察院檢察官的產(chǎn)生，先由省級(jí)人民檢察院的檢察官資格審查委員會(huì)對(duì)符合條件人員進(jìn)行審查，提出意見后，再由省級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免。地方各級(jí)人民檢察院檢察官的招錄、培訓(xùn)、調(diào)配、獎(jiǎng)懲等管理權(quán)限，由省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一行使，以解決部分貧困地區(qū)招不到人、留不住人的問題，實(shí)現(xiàn)檢察人才的合理使用和檢察隊(duì)伍的科學(xué)發(fā)展。

三、省以下檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)

孟建柱同志在談到推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理時(shí)說，“我國(guó)是單一制國(guó)家，司法職權(quán)是中央事權(quán)?？紤]到我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、地方人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)?！盵1]這是一種現(xiàn)實(shí)的選擇，是理性的、明智的，畢竟，它是由國(guó)情決定的，有階段性的特點(diǎn)。在我國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡的大國(guó)，在東部、中部與西部存在很大差異，就是在同一個(gè)大?。ㄈ缢拇ǎ┮泊嬖诤艽蟛町惖那樾蜗?，以省為基本單位，來統(tǒng)籌省級(jí)以下檢察院的財(cái)物，在目前是適宜的。在國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)壓縮，“三公經(jīng)費(fèi)”大幅度下降的情況下，隨著預(yù)算財(cái)政的逐步實(shí)行，如何在現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，保障省級(jí)以下檢察院的經(jīng)費(fèi)，是一個(gè)迫切需要解決的問題。至少應(yīng)保持原來的基數(shù)，并隨著財(cái)政收入的增加，根據(jù)檢察人員數(shù)量的增加、物價(jià)上漲幅度，增資等因素，逐步適當(dāng)增加省級(jí)以下檢察院的經(jīng)費(fèi)。在條件成熟時(shí)，應(yīng)上收，由中央統(tǒng)一管理檢察官和實(shí)行經(jīng)費(fèi)保障。

四、獲得省人大常委會(huì)任命的省級(jí)以下檢察院檢察官應(yīng)享受省檢察院在職檢察官的工資福利待遇

之所以要明確這一點(diǎn)，是基于兩點(diǎn)考慮：一是擔(dān)心;二是激勵(lì)。從目前筆者調(diào)查的情況看，一些其他機(jī)構(gòu)在省直管的改革中，出現(xiàn)了兩邊失利的情況，即不能省級(jí)機(jī)關(guān)在職人員的同等待遇，也不能享受地方的津補(bǔ)貼，總收入比過去還有所減少，嚴(yán)重挫傷了工作人員的積極性;在推動(dòng)省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理中，應(yīng)避免出現(xiàn)類似問題。如果在這項(xiàng)重大的司法改革中，獲得省人大常委會(huì)任命的省級(jí)以下檢察院檢察官未能享受省檢察院在職檢察官的工資福利待遇的話，那意味著基層檢察官?zèng)]有從改革中受益，不可能激勵(lì)他們，調(diào)動(dòng)其工作積極性，改革難以成功。誠(chéng)如有論者所說，“司法改革的目標(biāo)，是向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的產(chǎn)品，但如果這個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)者都提不起精神或消極怠工，怎么能期望消費(fèi)者對(duì)這個(gè)產(chǎn)品滿意？如果一場(chǎng)改革不能讓沖鋒在前線的人員獲益，這場(chǎng)改革就注定是失敗的?！盵2]通過這項(xiàng)重大的司法改革提高基層檢察官的待遇，重振他們的士氣，是必要的，也是可能的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)改變把法官、檢察官定位于公務(wù)員的情況，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員管理制度，完善檢察人員的分類管理，建立檢察官專業(yè)職務(wù)序列及工資制度，對(duì)檢察官應(yīng)實(shí)行優(yōu)薪制，增加其職業(yè)榮譽(yù)感和使命感，以保證司法（檢察）的公正廉潔。與此同時(shí)，非檢察官的司法行政人員應(yīng)享受省檢察院在職同類人員的福利待遇。

注釋：

[1]孟建柱：《深化司法體制改革》，最高人民法院研究室、最高人民檢察院研究室、公安部法制局編《公檢法辦案指南》2014年第1輯，2014年1月版第175頁(yè)。

[2]冼一帆：《合議庭改革的邏輯與現(xiàn)實(shí)》，載《南風(fēng)窗》2014年第6期。