劉敏

今年以來(lái)，“史上最嚴(yán)”新環(huán)保法的實(shí)施，賦予了環(huán)保部門(mén)揮向污染行為的“狼牙棒”。加之配套的《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”）發(fā)布，幫助環(huán)保部門(mén)更加“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”地打擊“超標(biāo)排放行為”。

雖然“辦法”是對(duì)新環(huán)保法條款的具體化，但一直以來(lái)，圍繞誰(shuí)是實(shí)施責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的執(zhí)法主體，兩者都未作出明確規(guī)定。本文將對(duì)誰(shuí)是責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的實(shí)施機(jī)關(guān)，以及如何實(shí)施責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉作出回答。

加快排污許可和總量控制制度

顧名思義，“超標(biāo)排放行為”是指企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的行為。其中涉及的兩項(xiàng)指標(biāo)均由有管轄權(quán)的環(huán)保部門(mén)核準(zhǔn)，均是基于行政許可而確立。

顯而易見(jiàn)，“超標(biāo)排放行為”只在合法設(shè)立并獲得環(huán)保部門(mén)排污許可的排污主體中出現(xiàn)，未經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目并不適用這一條款。因此，在排污許可法律制度未實(shí)施前，如何規(guī)范排污許可工作，是影響規(guī)制“超標(biāo)排放行為”的關(guān)鍵因素。

此外，“辦法”嚴(yán)格區(qū)分了實(shí)施責(zé)令限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治的不同情形。其中，對(duì)責(zé)令限制生產(chǎn)特別規(guī)定了“超過(guò)重點(diǎn)污染物日最高允許排放總量控制指標(biāo)”，這就要求現(xiàn)行的排污許可工作要把重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)細(xì)分到日最高允許排放值。

筆者認(rèn)為，落實(shí)新環(huán)保法規(guī)定的“國(guó)家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度”尚需時(shí)日，因?yàn)樵擁?xiàng)制度尚不健全，僅規(guī)定“由國(guó)務(wù)院下達(dá)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實(shí)”，但“分解落實(shí)”單位并沒(méi)有明確。而現(xiàn)行的做法是，任何一級(jí)環(huán)保部門(mén)都在許可。但這種許可在法律未授權(quán)的情況下，是否合法仍需評(píng)估修正。

由于分解落實(shí)企業(yè)事業(yè)單位重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，因此加快排污許可法律制度和重點(diǎn)污染物排放總量控制制度建設(shè)進(jìn)程，才能使“超標(biāo)排放行為”得到懲罰，執(zhí)法落到實(shí)處。

“情節(jié)嚴(yán)重的”須實(shí)施行政處罰

環(huán)保法第60條規(guī)定包含兩層含義：一是企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；二是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物情節(jié)嚴(yán)重的，（縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)）報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令（其）停業(yè)、關(guān)閉。

具體而言，第一層是賦予縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施行政強(qiáng)制措施權(quán)，第二層是賦予縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施有限的行政處罰權(quán)。行政強(qiáng)制措施顯然不同于行政處罰，分別由《行政強(qiáng)制法》和《行政處罰法》進(jìn)行規(guī)范。該條在實(shí)踐中運(yùn)用起來(lái)估計(jì)會(huì)出現(xiàn)一些疑難問(wèn)題，主要在于執(zhí)法者對(duì)其是否作出統(tǒng)一且唯一理解。

根據(jù)新環(huán)保法第59條規(guī)定，“超標(biāo)排放行為”屬于“違法排放污染物”，因此環(huán)保部門(mén)可以作出“罰款”、甚至“按日連續(xù)處罰”的行政處罰。此外，第60條對(duì)“超標(biāo)排放行為”作出了特別規(guī)定，即對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重的”必須實(shí)施“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的行政處罰。

為何是“必須實(shí)施”呢？因?yàn)榈诙雍x不同于第一層含義，沒(méi)有規(guī)定“可以”，當(dāng)作“應(yīng)當(dāng)”來(lái)理解?！翱梢浴?，是賦予執(zhí)法主體“自由裁量”的選擇權(quán)，指“可以做出也可以不做出”，而“應(yīng)當(dāng)”是必須做出。

政府與環(huán)保部門(mén)各司其職

然而，上述的第二層含義中包含兩個(gè)主體：即“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”和“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”，這兩者的職責(zé)又該如何明確？

其實(shí)條款中已經(jīng)給出答案，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”履行對(duì)“超標(biāo)排放行為”的初步審查，并判斷是否“情節(jié)嚴(yán)重”，情節(jié)嚴(yán)重的向“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”提交擬做出“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”決定的請(qǐng)示。同時(shí)，政府履行批準(zhǔn)權(quán)，或者說(shuō)是履行“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的決定權(quán)。

這也意味著，對(duì)于“超標(biāo)排放行為”情節(jié)嚴(yán)重的，有管轄權(quán)的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)向有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府提出對(duì)當(dāng)事人“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的請(qǐng)示，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府應(yīng)當(dāng)做出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定。但在新環(huán)保法中沒(méi)有具體規(guī)定政府履行批準(zhǔn)權(quán)的期限，為執(zhí)法帶來(lái)困擾。

筆者認(rèn)為，這必須納入具體案件辦理過(guò)程的內(nèi)部程序，作為查辦案件的一個(gè)內(nèi)部環(huán)節(jié)。有管轄權(quán)的環(huán)保部門(mén)根據(jù)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的“批準(zhǔn)決定”，向當(dāng)事人履行告知程序，制作并送達(dá)“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的行政處罰決定書(shū)。行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)就是行政處罰決定書(shū)的制作單位（加蓋該單位印章），即環(huán)保部門(mén)?！坝信鷾?zhǔn)權(quán)的人民政府”作出批準(zhǔn)決定，只是辦理該行政處罰案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是決定該行政處罰合法生效的必經(jīng)程序。但環(huán)保部規(guī)章的相關(guān)規(guī)定并不作如此解釋。

厘清監(jiān)管主體責(zé)任追究

就誰(shuí)是責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的實(shí)施機(jī)關(guān)而討論，其意義在于落實(shí)新環(huán)保法第60條以及第68條責(zé)任追究相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行，關(guān)鍵是依法劃清“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”和“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”在“依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的”案件中各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，以及實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理相對(duì)人依法享有相關(guān)權(quán)益的法律救濟(jì)（比如提起行政訴訟等）。

根據(jù)新環(huán)保法第67條，開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，追究“依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的”責(zé)任，必須厘清有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府以及有管轄權(quán)的環(huán)保部門(mén)相互應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各自責(zé)任。在筆者看來(lái)，如果屬于有管轄權(quán)的環(huán)保部門(mén)未向有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府報(bào)告的，由有管轄權(quán)的環(huán)保部門(mén)承擔(dān)全部責(zé)任；如果屬于已經(jīng)報(bào)告政府但不予批準(zhǔn)或者不作出是否批準(zhǔn)決定的，由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府承擔(dān)全部責(zé)任。

當(dāng)事人不服“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的行政處罰決定，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。批準(zhǔn)處罰的人民政府以及作出處罰決定的環(huán)保部門(mén)作為共同被告。由于批準(zhǔn)處罰的人民政府以及作出處罰決定的環(huán)保部門(mén)不確定具有直接的隸屬上下級(jí)關(guān)系，也不確定處于相同的住所，因此，復(fù)議機(jī)關(guān)以及受理訴訟的法院有待法律解釋予以確定。

環(huán)保部門(mén)落實(shí)相應(yīng)措施

規(guī)章第8條中“由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的表述，以及規(guī)章第18條中“被有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府依法責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的規(guī)定，很容易讓人產(chǎn)生歧義，將“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”視為“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的執(zhí)法主體。

由于第8條省卻“批準(zhǔn)”兩字，既是“報(bào)經(jīng)”而非“報(bào)請(qǐng)”，語(yǔ)法上顯得不通順。盡管如此，還是會(huì)讓人們理解為，“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”應(yīng)當(dāng)是“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”實(shí)施。而第18條“被有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府依法責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的表述，更是讓人感覺(jué)到完全排除了“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”在實(shí)施“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”行政處罰中的執(zhí)法主體地位。

由于之前所述，“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”應(yīng)當(dāng)由“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”實(shí)施（該結(jié)論基于對(duì)環(huán)保法第60條邏輯推斷所獲得的，并不具有強(qiáng)制說(shuō)服力，權(quán)當(dāng)個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)），而環(huán)保部為環(huán)保法配套發(fā)布的規(guī)章作出與之不統(tǒng)一的規(guī)定，加劇了人們對(duì)法律認(rèn)識(shí)的分歧。 從邏輯上判斷，如果“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”處罰決定書(shū)是由“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”直接作出，那么，根本不需要再規(guī)定“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”作出“批準(zhǔn)”。由自己批準(zhǔn)自己做出某種決定純屬多此一舉！顯然不是立法原意。

綜合以上分析，環(huán)保法第60條規(guī)定的“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”，應(yīng)當(dāng)由“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”實(shí)施。但是，該部門(mén)實(shí)施責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉又是有限的行政處罰權(quán)，實(shí)施前必須報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

人民政府實(shí)施層級(jí)管轄

要正確實(shí)施“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的行政處罰，必然要依據(jù)上述第二層含義中的規(guī)定，準(zhǔn)確判定“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”。新環(huán)保法賦予執(zhí)法主體有限的行政處罰權(quán)，是為了延續(xù)舊環(huán)保法的相應(yīng)規(guī)定，并充分尊重客觀現(xiàn)實(shí)。

但在筆者看來(lái)，這一精神無(wú)形當(dāng)中把執(zhí)法主體以及對(duì)應(yīng)的監(jiān)管對(duì)象劃分出了行政層級(jí)，即環(huán)保部管轄“央企”，?。ㄗ灾螀^(qū)）環(huán)保廳管轄省級(jí)企業(yè)，依此類(lèi)推。而該級(jí)別的企業(yè)，由設(shè)立該企業(yè)的投資主體的行政級(jí)別確定。試想，省、市、縣環(huán)保廳（局）如何能夠直接向國(guó)務(wù)院報(bào)告，請(qǐng)求其批準(zhǔn)責(zé)令轄區(qū)內(nèi)的“央企”停業(yè)、關(guān)閉？

其實(shí)，實(shí)施需要報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”行政處罰主要針對(duì)的是國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)以及外商投資企業(yè)。因此，在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部需要按層級(jí)劃分監(jiān)管企業(yè)事業(yè)單位的領(lǐng)域（在地域管轄原則的基礎(chǔ)上做出重要的補(bǔ)充），有必要區(qū)分“央屬”、“省屬”、“市屬”和“縣屬”國(guó)有資產(chǎn)投資的企業(yè)事業(yè)單位，以及按批準(zhǔn)設(shè)立外商投資企業(yè)的政府部門(mén)的行政層級(jí)，確定由相應(yīng)級(jí)別的政府環(huán)保部門(mén)進(jìn)行管轄，以利于向同級(jí)政府履行報(bào)批的程序。

由于民營(yíng)企業(yè)的設(shè)立大部分不需要政府批準(zhǔn)（某些特殊投資領(lǐng)域需要批準(zhǔn)的除外），致使這部分企事業(yè)單位眾多，很難區(qū)分層級(jí)管轄。因此，筆者主張，對(duì)所有監(jiān)管對(duì)象，在遵循屬地管轄原則基礎(chǔ)上，作出例外規(guī)定，由環(huán)保部、省、市、縣（區(qū)）環(huán)保部門(mén)共同協(xié)商劃分國(guó)控、省控、市控、縣控企業(yè)事業(yè)單位。（作者系環(huán)保部華南督查中心督查一處副處長(zhǎng)）