梁光源

修訂后的新大氣法應成為“史上最嚴”新環(huán)保法的細化和深化，也應當成為環(huán)保法在大氣污染防治領域內的全面突破。但實際上，新大氣法依然秉承了環(huán)境領域的部門法具有相對獨立特性的傳統(tǒng)，沒有和新環(huán)保法進行更緊密的融合。

今年8月底頒布的新大氣法將于2016年起正式施行，但它的出臺并沒有收獲如新環(huán)保法一般的鮮花和掌聲。

“因為平衡利益和觀點彌合有難度，立法遺憾在所有的立法中都不可避免?！辈簧賹＜艺J為，最終版本的新大氣法吸收了多方面的意見，比“二審稿”有較大改進。但不可否認的是，此次修法還是留下了一些遺憾。

公眾參與并未單列一章體現(xiàn)

修訂后的新《大氣污染防治法》應成為“史上最嚴”新環(huán)保法的細化和深化，也應當成為環(huán)保法在大氣污染防治領域內的全面突破。但實際上，新大氣法依然秉承了環(huán)境領域的部門法具有相對獨立性的傳統(tǒng)，沒有和新環(huán)保法進行更緊密的融合。特別是在公眾參與的保障方面沒有進行更進一步的銜接和突破。

“新大氣法中，最令人遺憾的是對公民參與的重視不夠。甚至不如去年4月修訂的《環(huán)境保護法》，‘信息公開和公眾參與作為單列的一章，以保障公民‘依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利”。公共環(huán)境研究中心主任馬軍在接受采訪時向記者表示，原本期待新大氣法能在新環(huán)保法基礎上更上一層樓，但沒想到反而“縮水”了。

檢閱全文，不難發(fā)現(xiàn)，整本新大氣法中，僅有第七條規(guī)定：“公民應當增強大氣環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行大氣環(huán)境保護義務”。

“在環(huán)境保護問題上，強調公民參與是因其有著不容忽視的特殊性?？v觀所有環(huán)境污染事故案件，到最后基本都是社會公眾為肇事企業(yè)買單?！睒I(yè)內人士指出，環(huán)境問題最大的特殊性就是少數人獲利，多數人倒霉。污染企業(yè)是地方經濟發(fā)展和財稅收入的來源，而且權力可能會導致尋租現(xiàn)象，當市場和政府雙重失靈的情況下，非常有必要引入公眾參與制度。

當前，我國環(huán)保公眾參與還是被動參與多，主動參與少，形式上參與多，實質性參與少?！肮妳⑴c的主要集中方式在末端參與，也就是說主要體現(xiàn)為，受到環(huán)境污染和生態(tài)破壞影響后才參與，對某事件的全過程參與較少，并且參與活動往往受到局限，缺乏公眾參與的有效性和廣闊性。”自然之友相關負責人告訴記者，之所以出現(xiàn)這種情況主要是，長久以來公眾與政府之間缺乏信任，雙方并不是在一個平等的話語體系里對話，更沒有真正意義上的溝通。

縱觀世界環(huán)境保護史，最初的推動力量均來自公眾，沒有公眾參與，就沒有環(huán)境運動。如今，公眾參與已成為文明國度環(huán)境保護法則的題中之義，但我國仍然是以政府為主體，以污染企業(yè)為規(guī)制對象的單一化管控，將公眾參與置于局外，公眾光有履行義務的責任而權利闕如，顯得不那么“合拍”。

“公眾參與的部分還有待加強?！瘪R軍向認為，只有通過有效的社會監(jiān)督，才會倒逼法律實施，倒逼企業(yè)產生減排壓力。

此前，也有不少業(yè)內環(huán)保人士指出，加強公眾參與制度建設，能夠保證不同階層、不同利益訴求的人在政策決策時，享有發(fā)言權，是環(huán)保社會治理創(chuàng)新的突破點?！按髿夥ㄈ鄙俟妳⑴c這一章節(jié)，只能期待政府部門積極主動完善其相關制度建設，畢竟公眾參與可以提升公眾的環(huán)保意識和治理能力。一點一滴的參與終將為可持續(xù)發(fā)展注入源源不斷的動力?！?/p>

機動車限行授權條款被刪除

據了解，前兩次審議修訂的新大氣法草案稿中，都規(guī)定了地方政府對機動車實施限行的授權條款，但三審稿中將機動車限行的條款刪除，機動車限行未入大氣污染防治法。

“法律委員會經研究，考慮到限制機動車通行的社會成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權實施，由地方根據具體情況在其權限范圍內規(guī)定。因此，刪去了這一條款?！?全國人大法律委員會副主任委員孫寶樹告訴記者說，新大氣法刪去了對地方政府可以規(guī)定機動車限行的授權，改為由地方根據具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。

之所以刪去對地方政府限行機動車的授權，全國人大法律委員會方面解釋，有常委會委員、部門和社會公眾提出，限制機動車通行涉及公民財產權的行使，可能違反《物權法》，應當慎重。目前一些地方作出的機動車限行，范圍僅限于城市區(qū)域，如果授權給各級地方政府，范圍太大，會影響流通，分割統(tǒng)一市場。

據了解，近年來，機動車限行措施在全國各地都有不同程度、不同形式的實施：2005年6月珠海市頒布《道路交通管理條例》禁止電動自行車上路；2005年12月南京市公安局交通管理局禁止外地中小客車、過境大客車和貨車通行南京長江大橋；上海、杭州等地出臺了包括“單雙號限行”“限外令”在內的多種限行措施；自2008年奧運會期間實施的機動車臨時性行政管理措施開始，北京市政府通過發(fā)布政府通告的方式，已連續(xù)6年采取臨時限行措施；黃標車限行也達10余年之久。

“這些‘臨時性的限行措施從效果上已持續(xù)多年，實際已具備常態(tài)化的功能?！睆V東省大氣污染防治專家指出，“常態(tài)化”的臨時限行措施自誕生之日就飽受質疑。

據介紹，目前限行的主要法律依據是道路交通安全法第39條，由交管部門根據道路和交通流量的具體情況采取應急措施，或為特定情況和事件中的交通限制措施。由于主體不適合，地方政府普遍援引舊的《大氣污染防治法》第17條第3款作為授權依據，即“未達到大氣環(huán)境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或者國務院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的期限，達到大氣環(huán)境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規(guī)劃，并可以根據國務院授權或者規(guī)定，采取更加嚴格的措施，按期實現(xiàn)達標規(guī)劃。”

“新大氣法回避了非重污染天氣下機動車限行這一爭議性問題。機動車限行授權條款的刪除使得這些措施依然面臨著‘師出無名的尷尬?！?業(yè)內大氣污染防治專家向記者無奈的表示，刪除這一條款后，并不意味著這些常態(tài)化的機動車限行措施會隨之消亡。在今后地方可能會出現(xiàn)一些突然襲擊、“朝令夕改”的臨時性限行措施，不僅對人們出行造成諸多不便，還可能導致一些中小城市將地方環(huán)境執(zhí)法義務、基礎設施建設義務等通過限行轉嫁給機動車使用人，不僅無益于城市擁堵問題的解決，還將進一步限制、削減公民的合法權利。

“若是能夠進一步明確政府頒布限行措施的條件和權限，區(qū)別對待常態(tài)限行措施與臨時限行措施，高排放機動車與低排放機動車，規(guī)范限行實施的范圍和程序，常態(tài)性的限行恐怕更容易為人們接受。”