沈立

新大氣法進(jìn)一步理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污染物排放總量的關(guān)系，明確表明大氣環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)以空氣質(zhì)量目標(biāo)管理為核心，體現(xiàn)了立法邏輯的科學(xué)性。

三易其稿，新大氣法與修訂前相比作出了哪些重要修改？為落實(shí)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)提出哪些治污“狠招”？

理順環(huán)境質(zhì)量與總量減排的關(guān)系

環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧多次提到：環(huán)境質(zhì)量是核心，是根本，環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。

新大氣法從第一條到最后一條，通篇都是圍繞大氣質(zhì)量改善目標(biāo)這個(gè)主線展開的，其中明確提及“大氣環(huán)境質(zhì)量”達(dá)36次之多，接近全部條文的三分之一。

在新大氣法修訂一審、二審過程中，不少專家質(zhì)疑草案未理清環(huán)境改善與總量考核的邏輯關(guān)系，不應(yīng)以總量考核為主，而應(yīng)更重質(zhì)量改善，這一意見在三審稿中得以實(shí)現(xiàn)。

過去，大氣污染物總量控制指標(biāo)的分配按年度進(jìn)行，沒有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。有鑒于此，新大氣法規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，進(jìn)一步理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污染物排放總量的關(guān)系，明確表明大氣環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)以空氣質(zhì)量目標(biāo)管理為核心，體現(xiàn)了立法邏輯的科學(xué)性。

環(huán)境保護(hù)部副部長潘岳在新大氣法三審?fù)ㄟ^時(shí)指出，環(huán)境質(zhì)量的改善是檢驗(yàn)環(huán)保工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在未來環(huán)境考核工作改善方面，既要抓重點(diǎn)污染物，也要抓其他污染物，從質(zhì)量改善的需要倒推環(huán)保工作重點(diǎn)；既要抓區(qū)域總量減排，更要抓點(diǎn)源排放達(dá)標(biāo)，強(qiáng)化企業(yè)排放必須達(dá)標(biāo)是基本要求，假如企業(yè)排放達(dá)標(biāo)而區(qū)域環(huán)境質(zhì)量仍然超標(biāo)，那就應(yīng)當(dāng)實(shí)行總量控制。

進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任

守法是底線，不論是企業(yè)還是政府，都要守法，這不是高要求，這是一個(gè)底線的要求。陳吉寧表示，環(huán)保部門要重點(diǎn)加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督，督促地方政府切實(shí)負(fù)起責(zé)任。

為了切實(shí)解決大氣環(huán)境難題，落實(shí)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，新大氣法確立了目標(biāo)責(zé)任制、約談制和考核評價(jià)制度，并要求將考核結(jié)果向社會公開。三大制度齊下，目的是督促地方政府為當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量負(fù)責(zé)。

按照新大氣法規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國務(wù)院環(huán)保主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，對省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核；未達(dá)標(biāo)城市政府應(yīng)當(dāng)編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、上級環(huán)保部門對未完成任務(wù)的下級政府負(fù)責(zé)人實(shí)行約談等一系列措施。

專家指出，與2000年修訂相比，我國大氣污染防治形勢大有不同，污染形態(tài)也發(fā)生了變化。污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴(kuò)展到揮發(fā)性有機(jī)物、氨氮等，點(diǎn)源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，單純的工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染相互疊加。區(qū)域性霧霾問題也越來越嚴(yán)重。

在這種情況下，單純依靠規(guī)范企業(yè)達(dá)標(biāo)排污的手段已經(jīng)無法解決大氣污染問題，必須憑借頂層設(shè)計(jì)和政府部門使用綜合性措施。而在這其中，政府應(yīng)該肩負(fù)起治理大氣污染的重要責(zé)任，這些問題都急需通過立法直面解決。

新大氣法正好對政府治理大氣污染達(dá)標(biāo)考核進(jìn)行了規(guī)定，從法律角度明確了政府對于大氣環(huán)境的目標(biāo)責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化對地方政府的考核和監(jiān)督。

設(shè)立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

污染物總量減排，是環(huán)境質(zhì)量改善的前置條件和重要手段。但根據(jù)現(xiàn)行大氣污染防治法，我國實(shí)行總量控制的“兩控區(qū)”——酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，僅占全國國土面積的11.4%，不能適應(yīng)全國總量減排的需要。

而新大氣法則將排放總量控制和排污許可由“兩控區(qū)”擴(kuò)展到全國，明確分配總量指標(biāo)，對超總量和未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批。

事實(shí)上，當(dāng)前我國大氣污染呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。京津冀、長三角、珠三角地區(qū)，大氣污染不再局限于單個(gè)城市內(nèi)，城市間大氣污染變化過程呈現(xiàn)明顯的同步性，區(qū)域性污染特征十分顯著。如遼寧中部城市群、湖南長株潭地區(qū)等城市密度大、能源消費(fèi)集中的區(qū)域，常出現(xiàn)區(qū)域性大氣污染。修訂前的大氣污染防治法缺乏大氣污染防治的區(qū)域協(xié)作機(jī)制，只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問題，導(dǎo)致行政轄區(qū)“各自為戰(zhàn)”，難以形成治污合力。

對此，新大氣法設(shè)立了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章，從立法的角度規(guī)定了由國家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，對大氣污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確協(xié)同控制目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)處罰不設(shè)上限

一面是我國大氣污染向煤煙與機(jī)動車尾氣復(fù)合型過渡、區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出、霧霾頻發(fā)，一面是治污屬地管理難成合力、環(huán)境違法成本低、企業(yè)寧罰不改。對此，新大氣法加大了行政處罰力度，規(guī)定了大量有針對性的措施，并設(shè)定了相應(yīng)的處罰責(zé)任，具體的處罰行為和種類接近90種，提高了法律的針對性和可操作性。

更重要的是，新大氣法取消了現(xiàn)行法律中對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂限額。比如為落實(shí)煤炭洗選規(guī)定，新大氣法要求，煤礦未按照規(guī)定建設(shè)配套煤炭洗選設(shè)施的，由縣級以上人民政府能源主管部門責(zé)令改正，處10萬元以上100萬元以下的罰款；拒不改正的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

此外，新大氣法不僅順應(yīng)新環(huán)保法的相關(guān)條文，增加了“按日計(jì)罰”的規(guī)定，也設(shè)立了按倍數(shù)計(jì)罰的新準(zhǔn)則。新大氣法規(guī)定：造成大氣污染事故的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計(jì)算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計(jì)罰。

專家表示，取消造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬元上限額度，變?yōu)榘幢稊?shù)計(jì)罰，是重典治霾的具體體現(xiàn)，必將對污染企業(yè)產(chǎn)生巨大的震懾作用。

排污許可證、信息公開制度進(jìn)一步完善

2015年1月新環(huán)保法正式實(shí)施，作為緊隨其后的新大氣法，其問世順應(yīng)了新時(shí)期環(huán)境管理的要求，為新的制度建設(shè)掃清了一些法律障礙。

如排污許可證制度，新環(huán)保法規(guī)定：國家“依照法律規(guī)定”建立排污許可證制度。而新大氣法實(shí)際上是“把新環(huán)保法留下的后半截話給說完了”。根據(jù)新大氣法的規(guī)定：排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。

根據(jù)“立法法”的規(guī)定，排污許可證的法律制度藉此就可以走上快車道。排污許可制度的體系化建立，也將會是環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要契機(jī)。

又如新大氣法關(guān)于環(huán)境信息公開的相關(guān)內(nèi)容。新環(huán)保法要求，國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。

而新大氣法在新環(huán)保法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開，共有22處要求環(huán)境信息公開和公布，不但要求公開政府考核結(jié)果，而且明確要求制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)要公布，供公眾免費(fèi)查詢、下載；省級以上環(huán)保部門約談地方政府的情況、重點(diǎn)排污單位名錄、重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的大氣監(jiān)測信息和源解析結(jié)果、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等要向社會公開；環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)公布舉報(bào)電話、電子郵箱等，方便公眾舉報(bào)，并依法反饋舉報(bào)處理結(jié)果。