朱斌　鄧海濤

“以錢養(yǎng)事”是農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的一種機(jī)制創(chuàng)新，在一定程度上滿足了現(xiàn)階段農(nóng)村公益性服務(wù)要求，促進(jìn)農(nóng)村公益性事業(yè)健康發(fā)展。如何讓農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制良性運行？本文結(jié)合湖北省通山縣的實際，就相關(guān)問題提出初步思考。

一、通山縣建立“以錢養(yǎng)事”機(jī)制的實踐

近年來，通山縣推行撤銷“七站八所”鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，采取“四三制”措施，逐步完善農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制，取得了明顯的成效。

（一）突出“三個轉(zhuǎn)變”。一是在服務(wù)主體上由政府向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。除農(nóng)村中小學(xué)校、衛(wèi)生院、財政所（加掛經(jīng)管站牌子）以及規(guī)定的延伸派駐機(jī)構(gòu)外，對在民政部門或工商部門注冊登記、具有獨立法人資格、轉(zhuǎn)制為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的服務(wù)中心，進(jìn)一步明確政府和民辦非企業(yè)單位在農(nóng)村公共服務(wù)中的任務(wù)，使農(nóng)村公共服務(wù)由政府包辦轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣M織為主的市場化運作。二是由過去的身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后，所有人員退出事業(yè)編制管理序列，單位與政府脫鉤，人員供養(yǎng)關(guān)系與財政脫離，其個人檔案資料移交縣人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)或勞動保障機(jī)構(gòu)代管，所有改制人員轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾\職業(yè)人員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心重新聘用工作人員，使公共服務(wù)人員做到能者上庸者下，更好地推動農(nóng)村公益性服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。三是由行政任命關(guān)系向聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。對事業(yè)單位置換身份的人員按政策買斷解除勞動合同，并發(fā)放一定的身份置換補(bǔ)償金。轉(zhuǎn)制后的服務(wù)中心重新聘任服務(wù)工作人員上崗，使公共服務(wù)隊伍精簡、優(yōu)化了。全縣“以錢養(yǎng)事”機(jī)制改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位有農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水利站、漁政站、畜牧獸醫(yī)站、廣播站、文化站、計生服務(wù)指導(dǎo)站、城建站等9個，單位改制后轉(zhuǎn)為民辦非企業(yè)服務(wù)中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所數(shù)由92個減少為72個。人數(shù)由1084人減少為373人。

（二）嚴(yán)把“三個關(guān)口”。 一是嚴(yán)把勞務(wù)合同簽訂關(guān)。由政府承擔(dān)的公益性職能，按照“財政出錢，購買服務(wù)，合同管理，農(nóng)民認(rèn)可，考核兌現(xiàn)”的要求，實行規(guī)范的一、二級合同管理，即一級合同由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、業(yè)務(wù)主管部門及服務(wù)中心共同參與簽訂，二級合同由服務(wù)中心與服務(wù)人員簽訂，合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。二是嚴(yán)把日?？己岁P(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立合同考評制度，一級合同考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”考核領(lǐng)導(dǎo)小組組織對服務(wù)中心的服務(wù)項目進(jìn)行考核，二級合同考核由服務(wù)中心對服務(wù)人員的服務(wù)項目進(jìn)行考核?？己斯ぷ鲗⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府、業(yè)務(wù)主管部門和服務(wù)對象的意見結(jié)合起來，將服務(wù)人員的工作量和進(jìn)村入戶進(jìn)行服務(wù)的實績作為主要考核指標(biāo)，將農(nóng)民群眾對服務(wù)人員的評價作為重要考核依據(jù)。三是嚴(yán)格兌現(xiàn)合同。嚴(yán)格按照事項和考核結(jié)果兌現(xiàn)“以錢養(yǎng)事”資金，對不認(rèn)真履行服務(wù)合同，考核結(jié)果達(dá)不到要求的服務(wù)單位和個人，按合同約定扣減其服務(wù)經(jīng)費。對服務(wù)效果好、超額完成合同規(guī)定服務(wù)指標(biāo)的，給予了一定的獎勵。

（三）搭建“三個平臺”。一是有組織平臺。建立農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”領(lǐng)導(dǎo)工作小組，明確成員單位責(zé)任，形成縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)重點抓，綜改辦具體抓，業(yè)務(wù)主管部門和財政、勞動、編制、人事等部門各負(fù)其責(zé)的管理體系，加強(qiáng)督導(dǎo)，確保各項政策不折不扣地落實到位。二是有制度平臺。建立下鄉(xiāng)服務(wù)工作日志制度、服務(wù)人員工作職責(zé)、工作考核制度、“以錢養(yǎng)事”資金管理制度等相關(guān)規(guī)章制度，使各項工作有條不紊地推進(jìn)。三是有辦公平臺。目前，該縣通羊、大畈等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為“以錢養(yǎng)事”運行的農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧3家服務(wù)組織提供辦公用房，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，初步形成了統(tǒng)一加強(qiáng)管理、人員相對固定、工作相對獨立、開展綜合服務(wù)的格局。

（四）力求“三個到位”。 一是“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費核定和保障到位?？h級財政部門將常規(guī)性、常年性的服務(wù)經(jīng)費按規(guī)定納入財政預(yù)算?？h綜改辦按照各行業(yè)服務(wù)崗位承擔(dān)服務(wù)任務(wù)的多少、工作量的大小和完成服務(wù)質(zhì)量的高低，綜合考慮服務(wù)工作所需勞務(wù)、物化投入、預(yù)算公益服務(wù)經(jīng)費，并逐年增加，按主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合考核結(jié)果，由財政部門撥付至服務(wù)主體。據(jù)調(diào)查，服務(wù)人員月收入在2600元以上。政府為農(nóng)村公益服務(wù)提供經(jīng)費保障，有效防止了服務(wù)人員向農(nóng)民伸手收費的行為，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。二是服務(wù)運行管理機(jī)制到位。政府采取社會招標(biāo)制、委托服務(wù)制、定崗服務(wù)招聘制和縣級行政主管部門派出制等形式購買服務(wù)，目前按“以錢養(yǎng)事”機(jī)制運行向社會購買服務(wù)的有農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧獸醫(yī)、文化、廣播等5家服務(wù)中心，體制變動有水利、水產(chǎn)等5家服務(wù)中心。農(nóng)村公益性服務(wù)由政府出錢向社會購買，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或業(yè)務(wù)主管部門組織實施，為農(nóng)民生產(chǎn)、生活和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供服務(wù)。三是轉(zhuǎn)制人員保險建立到位。簽訂合同的服務(wù)人員養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等繳費，在“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費中代繳，由財政直接劃撥給地稅和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。2014年，全縣現(xiàn)有在崗公益性服務(wù)199人，解決了在崗人員的養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育、失業(yè)五項保險。全縣僅農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧三家“五險資金”就增加44.74萬元。

二、“以錢養(yǎng)事”機(jī)制存在的困難和問題

（一）主體責(zé)任不到位。一是管理主體不明。轉(zhuǎn)制后的服務(wù)中心成為民辦非企業(yè)單位，湖北省有關(guān)文件明確規(guī)定由縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。但在實際操作中，服務(wù)人員聘任由業(yè)務(wù)主管部門安排，服務(wù)中心聘用，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和業(yè)務(wù)主管部門在主管單位問題上存在認(rèn)識上的偏差。二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺位。由于單位改制，服務(wù)中心的主管隸屬關(guān)系發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和業(yè)務(wù)主管部門對服務(wù)中心主管意識難以轉(zhuǎn)變，致使服務(wù)中心工作行政管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺位。三是合同履行虛化。盡管每年年初與服務(wù)中心簽訂“以錢養(yǎng)事”服務(wù)合同，但由于合同約定的服務(wù)事項大多不確定、不具體，加之“穩(wěn)定”與“照顧”因素，年終考核有時走過場，致使多數(shù)人員“不勞而獲”或“少勞多獲”。

（二）供養(yǎng)體制不統(tǒng)一。同屬“以錢養(yǎng)事”公共服務(wù)，“養(yǎng)事”體制多樣不一、勞務(wù)報酬與實際工作的強(qiáng)度和責(zé)任不同，造成服務(wù)人員人心浮動。一是收入不同。文化、水產(chǎn)、村鎮(zhèn)建設(shè)中心人員的待遇與事業(yè)單位一樣，畜牧、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)3個服務(wù)中心人員每年實際收入比其他“以錢養(yǎng)事”單位少1—2萬元左右，要求恢復(fù)行政執(zhí)法等行政職能，比照水利、水產(chǎn)等站所回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位序列，并由主管部門統(tǒng)籌“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費，參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位公務(wù)員的待遇提高勞務(wù)費。二是身份不同。水產(chǎn)、村鎮(zhèn)建設(shè)中心直接或間接退出“以錢養(yǎng)事”體制，90%以上的人員沒有買斷身份，致使買斷身份的人員要求恢復(fù)國家工作人員身份。三是編制性質(zhì)不同，原“以錢養(yǎng)事”的計生服務(wù)中心并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，收入與衛(wèi)生院職工享受同等，但人員由于沒有事業(yè)編制，他們強(qiáng)烈要求恢復(fù)事業(yè)編制。

（三）服務(wù)能力不強(qiáng)。一是服務(wù)意識淡薄。事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)后，服務(wù)人員還是原來站所的一批工作人員，他們認(rèn)為上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革政策不夠完善，對單位轉(zhuǎn)制和自己置換身份的事實難以接受，淡化了對農(nóng)村公益性事業(yè)的服務(wù)意識。二是服務(wù)責(zé)任不強(qiáng)。個別服務(wù)人員責(zé)任心不強(qiáng)，認(rèn)為做公益性服務(wù)勞務(wù)報酬少，兼做一些為自己家庭經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收的副業(yè)，無精力投入公益性服務(wù)，使農(nóng)民群眾不滿意。三是服務(wù)投入不足。每年服務(wù)中心的“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費，除了給服務(wù)人員交納養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育、失業(yè)五險和支付勞務(wù)費外，無財力支付必要的物化投入，使公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足，發(fā)展無后勁。四是服務(wù)條件較差。改制時不少服務(wù)中心將房屋、設(shè)施等固定資產(chǎn)都進(jìn)行了處置，少數(shù)服務(wù)中心工作無固定辦公場所和辦公設(shè)施，硬件發(fā)展資金欠缺，有的服務(wù)工作處于停滯狀態(tài)。

（四）管理機(jī)制缺陷。一是后續(xù)相關(guān)配套政策少。改革運行至今，對“以錢養(yǎng)事”單位管理的后續(xù)相關(guān)配套政策出臺得相對較少，使改制單位運作方式不清晰，缺乏對農(nóng)村公共服務(wù)的有效途徑。二是自身定位不準(zhǔn)確。大多數(shù)服務(wù)人員對自己的身份、報酬、用工性質(zhì)認(rèn)識模糊，認(rèn)為改不改制都一樣，仍把自己當(dāng)作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位干部職工，所得收入是工資不是勞務(wù)費，要求調(diào)資，發(fā)放增資；工作是終身制不應(yīng)是簽訂聘用合同；有的難以接受身份及單位性質(zhì)的轉(zhuǎn)制，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，自我提高服務(wù)水平的意識不強(qiáng)。三是市場主體地位沒有獨立性和自主性。服務(wù)中心名義上具有獨立法人資格，實際上有些地方依舊將其視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，強(qiáng)行安排駐村、計劃生育、護(hù)林防火等其他工作任務(wù)，難以成為合格的市場主體，自身發(fā)展空間不大。四是農(nóng)村公共服務(wù)缺乏競爭力。農(nóng)村公益性服務(wù)供給主體相對缺乏，多數(shù)地方政府將服務(wù)項目交給服務(wù)中心管理，沒有競爭主體，外地服務(wù)主體難以參與到本地農(nóng)村公共服務(wù)競爭領(lǐng)域，以致公共服務(wù)質(zhì)量不高和效率低。

三、完善“以錢養(yǎng)事”機(jī)制的建議

（一）進(jìn)一步理順管理體制。一是明確責(zé)任主體?？h（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是提供農(nóng)村社會公益服務(wù)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)確定項目、提供經(jīng)費、組織實施、兌現(xiàn)合同。應(yīng)建立和健全“縣政府主管，縣業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管”的管理體制。要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任主體意識，切實落實好主體責(zé)任，推進(jìn)農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”工作。二是實行市場運作。要加強(qiáng)對單位轉(zhuǎn)制后的引導(dǎo)，大力推行項目招標(biāo)、服務(wù)承包，按照事項多少定支出，考核結(jié)果定報酬，依據(jù)質(zhì)量定獎懲，實行錢隨事走，以錢養(yǎng)事。三是加強(qiáng)工作領(lǐng)導(dǎo)。建立以縣級政府主管的農(nóng)村公共服務(wù)管理中心代行農(nóng)村公共服務(wù)項目規(guī)劃、工作協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、質(zhì)量監(jiān)管等相關(guān)工作。切實加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”服務(wù)單位日常工作的檢查和監(jiān)管，確保農(nóng)村公益性服務(wù)事業(yè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）進(jìn)一步健全改制單位運作機(jī)制。一是完善服務(wù)中心管理機(jī)制。加強(qiáng)人員組織紀(jì)律、服務(wù)便民管理、工作事項管理等，為農(nóng)村公益性事業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。建議縣政府不定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”單位的運行情況進(jìn)行督辦檢查。二是細(xì)化服務(wù)項目內(nèi)容。為了明確企業(yè)服務(wù)內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)上級“三農(nóng)”政策和法律法規(guī)，從本地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活需要出發(fā)，因地制宜制定詳細(xì)的服務(wù)清單。三是規(guī)范聘用管理。加強(qiáng)對服務(wù)人員的聘用管理，對有專業(yè)資格且工作成績突出的服務(wù)人員要擇優(yōu)聘用，服務(wù)合同期限一般為兩年。對工作態(tài)度不好，服務(wù)不熱情，群眾不滿意的服務(wù)人員一律不得聘用，誰聘用誰負(fù)責(zé)辭退。四是創(chuàng)新集中辦公模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)本地實際情況，調(diào)劑閑置的辦公用房，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，為服務(wù)中心提供辦公場所，實行集中服務(wù)。

（三）進(jìn)一步嚴(yán)格服務(wù)項目考核機(jī)制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立嚴(yán)格的考核制度，要求服務(wù)人員明確服務(wù)責(zé)任，加大落實力度，及時完成合同規(guī)定的工作事項，更好地推動農(nóng)村公益性服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。一是規(guī)范服務(wù)合同管理。要根據(jù)服務(wù)項目不同特點，明確合同內(nèi)容，體現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，服務(wù)合同要有量化項目，科學(xué)、具體的考核指標(biāo)。二是建立服務(wù)工作臺賬。工作人員要深入農(nóng)戶服務(wù)，將服務(wù)內(nèi)容和時間、農(nóng)戶簽字認(rèn)可等有關(guān)事項記入工作日志，作為服務(wù)人員年終工作考核的重要依據(jù)。三是建立嚴(yán)格考評機(jī)制。對企業(yè)服務(wù)項目要進(jìn)行認(rèn)真規(guī)劃，嚴(yán)格進(jìn)行考核考評，做到公平、公正、公開，徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)過去考核做“好人”的思想。四是建立績效考核機(jī)制。建立“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費績效考核機(jī)制，縣綜改辦要定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費的使用情況進(jìn)行跟蹤檢查和審計，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評走過場的，限其整改，確保資金按政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)使用。

（四）進(jìn)一步建立經(jīng)費保障機(jī)制。一是界定支出范圍?！耙藻X養(yǎng)事”經(jīng)費主要用于服務(wù)人員的勞務(wù)報酬和養(yǎng)老保險、物化投入，不得列支招待費等其他支出。任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擴(kuò)大使用范圍，不得用于項目建設(shè)，不得用于機(jī)關(guān)工作經(jīng)費。二是規(guī)范勞務(wù)報酬。服務(wù)合同明確規(guī)定了勞務(wù)報酬，要按照事項多少定支出，考核結(jié)果定報酬，依據(jù)質(zhì)量定獎懲。要明確服務(wù)人員身份置換后，與事業(yè)單位工作人員性質(zhì)不同，實行企業(yè)管理模式，干事按勞分配，按照“以錢養(yǎng)事”政策考核后兌現(xiàn)勞務(wù)報酬。三是保障經(jīng)費增長。確保以前用于公益事業(yè)的經(jīng)費，一律不得減少，要形成農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)費與本縣社會發(fā)展和物價上漲的掛鉤機(jī)制。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要根據(jù)財力和服務(wù)需要，統(tǒng)籌安排農(nóng)村公益性服務(wù)資金。

（五）進(jìn)一步落實配套管理措施。一是嚴(yán)格組織紀(jì)律。各地要從講政治的高度，重視“以錢養(yǎng)事”工作?？h級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，加強(qiáng)督導(dǎo)，確保相關(guān)配套政策不折不扣地貫徹落實到位。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要加強(qiáng)“以錢養(yǎng)事”工作的日常管理和考核工作，不定期地開展服務(wù)活動進(jìn)行回訪。二是加強(qiáng)宣傳工作。要加強(qiáng)對“以錢養(yǎng)事”工作機(jī)制的宣傳，引起各級領(lǐng)導(dǎo)重視和支持，尤其是群眾對“以錢養(yǎng)事”工作的了解，政府要注意收集群眾對“以錢養(yǎng)事”工作的建議和意見。三是加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)。業(yè)務(wù)主管部門要定期組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”單位服務(wù)人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，每年不少于兩次?！耙藻X養(yǎng)事”單位也要組織服務(wù)人員進(jìn)行各類培訓(xùn)，努力提高公益性服務(wù)人員的綜合素質(zhì)。

（作者單位：湖北省通山縣財政局、通山縣燕廈鄉(xiāng)財政所）

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