劉紅霞
一、基本情況
土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。改革開放以來,中央先后制定了一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的政策法律,我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從允許流轉(zhuǎn)——放開流轉(zhuǎn)——有序流轉(zhuǎn)的過程。
嘗試和探索。1978年,十一屆三中全會召開,鄧小平提出實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離,使得土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分置,我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始悄然進行。1988 年,七屆人大一次會議通過的《憲法修正案》規(guī)定:“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有了其合法地位。我市在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上,開始土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嘗試及土地規(guī)模經(jīng)營的探索。
發(fā)展和規(guī)范。2001年中共中央下發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》以及2003年頒布實施的《農(nóng)村土地承包法》,對土地怎樣流轉(zhuǎn)作出了明確規(guī)定,我市土地流轉(zhuǎn)進入了規(guī)范化發(fā)展階段,到2008年底,我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到5.87萬畝,占家庭承包耕地總面積的2.24%,主要分布在城郊及經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū),用于樹莓、藍莓、草莓、五味子、蔬菜以及養(yǎng)殖小區(qū)等特色農(nóng)業(yè)發(fā)展,流轉(zhuǎn)的方式主要靠農(nóng)民自發(fā)、企業(yè)牽動和農(nóng)民合作社帶動,流轉(zhuǎn)的形式主要為轉(zhuǎn)包、出租和互換等。
黨的十七屆三中全會以后,我市農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)步伐加快,加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,鼓勵專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展。
引導(dǎo)和創(chuàng)新。黨的十八大和十八屆三中全會提出,要鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營,培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體,構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2014年11月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,明確提出,堅持農(nóng)村土地集體所有,所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出,把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行,這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。為進一步適應(yīng)新形勢和實踐發(fā)展的要求,我市開啟了引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的新征程。
目前,我市土地確權(quán)登記頒證工作正在有序進行,根據(jù)省里要求,2015年我市土地確權(quán)指標任務(wù)為115萬畝,涉及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、174個村、50萬農(nóng)民的承包土地;其中東港市“整縣推進”104萬畝,寬甸縣6.7萬畝,合作區(qū)4.3萬畝;截至6月30日之前,全市完成發(fā)包方調(diào)查表填制數(shù)174份,實現(xiàn)100%;承包方調(diào)查表填制數(shù)12.6萬份,實現(xiàn)100%;完成實際測量耕地41.2萬畝,地塊42萬塊,全面完成省政府下達我市土地確權(quán)績效考評半年節(jié)點任務(wù), 工作質(zhì)量和進度都走在全省的前列。與此同時,農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展,專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社呈現(xiàn)出蓬勃興起的發(fā)展態(tài)勢。
二、主要做法
高度重視,及時行動。習近平總書記說,“千難萬難,只要重視就不難;大路小路,只有行動才有出路。”對于中央和省里做出的各項重大決策,我市歷來高度重視,認真對待。就土地確權(quán)而言,2013年,中央1號文件明確要求“用五年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”,東港市長山鎮(zhèn)作為國家農(nóng)業(yè)部試點之一開始了土地確權(quán)登記工作,2014年我市確權(quán)試點擴大到4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17萬畝土地,今年土地確權(quán)登記進一步擴大到18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、174個村、115萬畝土地,而且東港市納入全省“整縣推進”試點單位,規(guī)模和面積為全省最大。為此市委市政府自2014年以來連續(xù)兩年把土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)工作作為深化我市農(nóng)村改革的首要任務(wù),并作為考核各縣(市)區(qū)深化農(nóng)村改革的一項重要指標;市人大、市政協(xié)就深化農(nóng)村改革和全面推進土地確權(quán)登記頒證工作多次組織調(diào)研、督導(dǎo)檢查、提出建議;市農(nóng)委在全市農(nóng)業(yè)工作會議上,把土地確權(quán)作為頭等大事進行安排和部署;各地黨委政府把土地確權(quán)工作作為重要政治任務(wù)。
中央、省確權(quán)登記頒證工作方案出臺后,我市及時采取行動,成立市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,組長由分管農(nóng)業(yè)的副市長擔任,成員由農(nóng)業(yè)、財政、國土、法制、檔案五部門領(lǐng)導(dǎo)組成,全面負責試點的組織實施工作。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位聯(lián)合制定了《丹東市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實施方案》,從統(tǒng)一思想、總體要求、政策原則、重點任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)等五個方面做出全面部署,按照進度安排,預(yù)計在5月底前,丹東市將全面完成入戶調(diào)查工作;11月中旬前,完成確權(quán)登記工作;12月中旬前,進行檢查驗收,并把數(shù)據(jù)歸檔;2016年,丹東市將在全市全面鋪開土地確權(quán)登記工作,預(yù)計到2017年底全部結(jié)束。各試點縣(市)區(qū)也制定了相應(yīng)的具體實施方案,成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組為確保試點工作按照時間節(jié)點完成,明確了考核指標和節(jié)點任務(wù),制定了定期檢查指導(dǎo)制度和定期報送制度。
大力宣傳,嚴格培訓。近年來,隨著我市農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的變化,土地流轉(zhuǎn)成為一種必然。但在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了土地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記不健全等問題,使許多農(nóng)民的利益遭受到了損失。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記,就是要依據(jù)法律規(guī)定,由縣級以上地方人民政府將農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿,頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書,以進一步明確農(nóng)民對承包土地的各項權(quán)益。
市政府組織召開了全市土地確權(quán)動員大會,市農(nóng)委多次組織召開市土地確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位討論會和由各地農(nóng)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)、專家組成的研討會,分組深入到鄉(xiāng)、村,向干部群眾宣傳土地承包經(jīng)營權(quán)登記的重要意義、試點內(nèi)容和工作要求,特別詳細解釋土地確權(quán)登記給農(nóng)民帶來的很多好處:一是有利于保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。因為土地一經(jīng)確權(quán),農(nóng)民就是土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)所有人,不管誰想再動承包地都必須經(jīng)過本戶同意。二是有利于土地流轉(zhuǎn),增加農(nóng)民的收入。如果農(nóng)民外出打工,可把承包地進行流轉(zhuǎn),換取實物或租金。土地確權(quán)登記的另一好處是,農(nóng)民可以拿自己的土地確權(quán)證進行抵押貸款,能夠緩解農(nóng)民生產(chǎn)中的資金不足難題。為擴大宣傳范圍,提高宣傳效果,市農(nóng)委組織由機關(guān)干部、各地農(nóng)業(yè)部門主要領(lǐng)導(dǎo)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參加的土地確權(quán)政策宣傳培訓班,分三期,共培訓300多人次;各地編印《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點宣傳冊》、《致廣大農(nóng)民朋友的一封公開信》,充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微信等宣傳手段。同時為了確保工作質(zhì)量,全力抓好“三支隊伍”建設(shè),即測繪隊伍、經(jīng)管隊伍、基層骨干隊伍“三支隊伍”的選擇和培訓。
強化服務(wù),解決糾紛。通過建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系,搭建流轉(zhuǎn)平臺,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,到2014年底,我市已在40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站,預(yù)計2015年底我市95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站,可覆蓋全市整個農(nóng)村,形成全市的土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。通過采取政策引導(dǎo)、實用技術(shù)、經(jīng)營管理等方面的培訓等措施,積極培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民承包地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。到2014年底,流轉(zhuǎn)面積達80萬畝,流轉(zhuǎn)率在30%以上。
多年來,市委市政府高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系規(guī)范化建設(shè),將其做為推進富裕和諧新農(nóng)村建設(shè)的一項重要工作來抓。 2010年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》頒布實施后,市委市政府專門出臺了《關(guān)于貫徹落實<農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法>實施方案》,對市、縣仲裁機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費保障等做出了明確規(guī)定。市農(nóng)委作為該項工作的主管部門,多次深入各縣(市)區(qū)進行溝通協(xié)調(diào),全力抓好各項工作落實。目前,東港、鳳城、寬甸、振安區(qū)、振興區(qū)和元寶區(qū)均設(shè)立了仲裁委員會,并單獨設(shè)立仲裁辦公室。全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了調(diào)解委員會,仲裁員、調(diào)解員達358人。處理承包經(jīng)營糾紛5180件(調(diào)解4082件,裁決1098件),全市因農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛到省進京越級上訪數(shù)量逐年下降。農(nóng)業(yè)部對我市在加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè),化解農(nóng)村土地案件糾紛,促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定等方面所做的工作和取得的成效給予了充分肯定。
三、努力方向
充分尊重農(nóng)民利益。從調(diào)查情況看,推動我市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本力量主要有:謀求擴大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民、有一定權(quán)力資源和經(jīng)營頭腦的村干部、已成長和發(fā)展多年的農(nóng)事企業(yè)以及外來工商企業(yè)資本和社會資本等。為實現(xiàn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展,應(yīng)避免強行推動土地流轉(zhuǎn),片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例,侵害農(nóng)民的合法權(quán)益;杜絕有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地,出現(xiàn)“非糧化”、“非農(nóng)化”問題;進一步健全土地流轉(zhuǎn)市場,不斷提高服務(wù)水平;建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度,保護好農(nóng)戶的土地承包權(quán)益??傊畱?yīng)堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t,尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位,讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。
采取市場化運作。適度規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),但不能急于求成,多大規(guī)模合適,要讓市場在土地資源配置中起決定性作用。如何把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度,必須從我市實際出發(fā),土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營要與我市城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。
更好發(fā)揮政府作用。加快建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),為開展農(nóng)村家庭承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺。進一步完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),擴大覆蓋面,縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站要有固定服務(wù)場所,配備專職人員和必要設(shè)備,并建立健全相關(guān)制度。促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展。通過加強農(nóng)村經(jīng)營服務(wù)體系建設(shè)、加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策扶持等措施和辦法,積極引導(dǎo)農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。
(作者單位:中共丹東市委黨校)