姚如青

杭州市委、市政府提出“補(bǔ)齊五短”目標(biāo)，第一條即是補(bǔ)齊市域統(tǒng)籌之短板，構(gòu)建全市“一盤棋”的工作格局。這既順應(yīng)了大都市建設(shè)的演變規(guī)律，又貫徹了中央推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和浙江實(shí)施大都市區(qū)戰(zhàn)略的發(fā)展要求。

國際和國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)表明，大都市區(qū)的建設(shè)呈現(xiàn)階段性特征，一般經(jīng)過“強(qiáng)核+外溢”的初級階段、“布網(wǎng)”的中級階段、“疊加+整合”的高級階段三個階段，大都市區(qū)的內(nèi)部組織日益嚴(yán)密，分工協(xié)作體系日益高效有序。

“市—行政區(qū)”結(jié)構(gòu)模式：以美國紐約為代表。紐約的行政層級為“市—行政區(qū)”模式，屬于“強(qiáng)市長型”行政結(jié)構(gòu)。紐約市雖然下設(shè)5個行政區(qū)，但每一個行政區(qū)都沒有設(shè)置實(shí)體政府，而是分別由基層社區(qū)委員會來開展民事協(xié)調(diào)和咨詢工作。紐約市政府機(jī)構(gòu)由三個相互獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)組成：一是以市長為首的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)城市的日常管理工作;二是城市議會，負(fù)責(zé)城市的立法工作;三是審計(jì)辦公室，向市長、市議會就紐約市的財(cái)政預(yù)算提出建議。同時，紐約大都市區(qū)先后成立了若干形式松散的、以自治成員單位自愿參與的聯(lián)合組織或協(xié)會，使紐約模式呈現(xiàn)出“整體管理松散、機(jī)構(gòu)靈活多樣化”的特點(diǎn)?！皬?qiáng)市長型”結(jié)構(gòu)下，市長有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜地采取靈活性措施，但同時也受同級議會的嚴(yán)格監(jiān)督。市長權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)為“市長辦公室”，下設(shè)100多個職能部門，承擔(dān)著上傳下達(dá)、參謀策劃、督辦落實(shí)等重要行政職能。

“強(qiáng)市強(qiáng)區(qū)”結(jié)構(gòu)模式：以上海市為代表。20世紀(jì)90年代以來，上海市以城市建設(shè)為主線，進(jìn)行了以“兩級政府、三級管理”為特征的城市行政管理體制改革。在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化發(fā)展等領(lǐng)域，市級主導(dǎo)地位得到了空前強(qiáng)化。同時，不斷下移城市管理重心，區(qū)級政區(qū)權(quán)能也得到實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張。市政建設(shè)方面，財(cái)政稅收、建設(shè)費(fèi)用、城市規(guī)劃等權(quán)限均下放至區(qū)級政府。規(guī)劃權(quán)限方面，區(qū)級政府擁有大部分土地開發(fā)和房屋建設(shè)的申請?jiān)S可權(quán)、一般地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃編制權(quán)。通過改革，上海市區(qū)關(guān)系由之前的“強(qiáng)市弱區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)市強(qiáng)區(qū)”格局，但也出現(xiàn)了城市總體規(guī)劃和功能布局設(shè)想落地困難等問題。

“主體功能區(qū)”結(jié)構(gòu)模式：以南京市為代表。南京著眼于各區(qū)縣地理位置上的相鄰性、歷史文化上的相通性、發(fā)展水平上的相當(dāng)性、主體功能上的相近性，對各區(qū)縣創(chuàng)造性地“合并同類項(xiàng)”，把全市十三個區(qū)縣大致分為城中、東南、西南、江北、南部等五大片區(qū)，明確各片區(qū)的主體功能和發(fā)展重點(diǎn)，引導(dǎo)和激勵各區(qū)縣聚焦主體功能，突出工作重點(diǎn)，塑造特色優(yōu)勢。這種分類指導(dǎo)、分片推進(jìn)的工作方法創(chuàng)新，不僅有利于督促、檢查、激勵全市現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)在區(qū)縣基層的落實(shí)，而且有利于規(guī)范整個市域的開發(fā)秩序，促進(jìn)各區(qū)縣的錯位競爭，形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

行政區(qū)劃調(diào)整模式：以合肥市為代表。近十年來，合肥經(jīng)濟(jì)平均增速達(dá)到14.9%，位居全國省會城市首位，“合肥速度”成為全國關(guān)注焦點(diǎn)。這些成績的取得與合肥兩次行政區(qū)劃調(diào)整密切相關(guān)。一是2002年，合肥市把原東市區(qū)、中市區(qū)、西市區(qū)、郊區(qū)更名為瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)，著力打通城鄉(xiāng)間隔，拉開城市框架。區(qū)級發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動性得到調(diào)動，四區(qū)逐步形成各具特色的四大經(jīng)濟(jì)板塊。二是2011年，安徽撤銷地級市巢湖，分別并入合肥、蕪湖和馬鞍山，其中合肥受益最大，轄區(qū)面積增加4353平方公里。通過這次行政區(qū)劃調(diào)整，提高了合肥的城市首位度，750平方公里的巢湖成為合肥“內(nèi)湖”，城市形態(tài)實(shí)現(xiàn)從“環(huán)城”向“環(huán)湖”的蛻變。

上述案例表明，大都市區(qū)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制雖是根據(jù)各自情況自發(fā)形成，但也有共同特征，主要是各大都市區(qū)都實(shí)體性展開了行政層級與機(jī)構(gòu)設(shè)置、事權(quán)與責(zé)任劃分、縱向與橫向協(xié)同、官方與非官方合作的權(quán)衡和調(diào)整，進(jìn)而形成相互依存和相互合作的大都市區(qū)治理格局。這些成熟的經(jīng)驗(yàn)對推進(jìn)杭州市級統(tǒng)籌功能改革具有重要借鑒意義。

加強(qiáng)市級統(tǒng)籌功能的表現(xiàn)方式應(yīng)當(dāng)契合大都市區(qū)發(fā)展階段的實(shí)際。追求市區(qū)兩級發(fā)展合力最大化是加強(qiáng)大都市區(qū)功能統(tǒng)籌的動力來源，但由于大都市發(fā)展存在階段性差別，使得這種追求的行為表現(xiàn)迥異。如紐約處在大都市區(qū)發(fā)展的最高階段，發(fā)展?jié)摿σ呀?jīng)有限，通過采取“強(qiáng)市弱區(qū)”組織架構(gòu)，注重發(fā)揮市級政府作用。上海則是處在大都市區(qū)發(fā)展的中間階段，既要發(fā)揮市級政府層面作用，又要發(fā)揮區(qū)級政府層面作用，客觀上需要“強(qiáng)市強(qiáng)區(qū)”的組織架構(gòu)。南京和合肥處在大都市區(qū)發(fā)展的初級階段，南京通過“合并同類項(xiàng)”、設(shè)置五大主體功能區(qū)，合肥通過行政區(qū)劃調(diào)整，提升市級層面的統(tǒng)籌能力。

重要事權(quán)和主要財(cái)權(quán)集中在市級層面的程度應(yīng)當(dāng)契合大都市區(qū)發(fā)展階段的需要。國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)表明，提升市級功能統(tǒng)籌的關(guān)鍵是明確劃分市區(qū)兩級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。處在大都市區(qū)發(fā)展的最高階段，“強(qiáng)市弱區(qū)”的組織架構(gòu)之下，慣例性做法就是重要事權(quán)和主要財(cái)權(quán)集中在市級層面。處在大都市區(qū)發(fā)展的中間階段，盡管市已經(jīng)擁有重要事權(quán)和主要財(cái)權(quán)，但區(qū)的權(quán)限不容小視，也是大都市發(fā)展的重要動力，仍然承擔(dān)招商工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)。處在大都市區(qū)發(fā)展的初級階段，區(qū)級發(fā)展動力更強(qiáng)，市級層面主要起到協(xié)調(diào)作用。從杭州大都市區(qū)發(fā)展階段看，組織架構(gòu)大致已轉(zhuǎn)向“強(qiáng)市強(qiáng)區(qū)”類型，需要進(jìn)一步深化探索大都市區(qū)立法體系與管理體制，以權(quán)威、正式的法律來規(guī)范大都市區(qū)功能統(tǒng)籌中市區(qū)職能分工及權(quán)責(zé)利歸屬。

促成和加強(qiáng)“強(qiáng)市強(qiáng)區(qū)”組織架構(gòu)可以借鑒的做法。一是行政區(qū)劃調(diào)整。這是加強(qiáng)市級統(tǒng)籌功能的重要方式之一，可以減少行政層級，提高行政效率。二是轉(zhuǎn)移政府職能。就是將地方政府的職責(zé)轉(zhuǎn)移到更大的大都市區(qū)政府。這種轉(zhuǎn)移多數(shù)基于自愿，也有部分是履行法律政策的需要。這種轉(zhuǎn)移最大的好處就是，可在一定程度上面避免大都市區(qū)服務(wù)的重復(fù)性。三是規(guī)劃大都市區(qū)。通過成立類似“大都市區(qū)規(guī)劃委員會”等機(jī)構(gòu)，解決城市界限之外的發(fā)展或城市之間的協(xié)調(diào)無力問題。四是政府間議事會。這是大都市區(qū)內(nèi)各地方政府組成的一種自愿組織，通過協(xié)商合作解決大都市區(qū)的各項(xiàng)問題。五是實(shí)施稅收分享。這種分享主要是為了解決大都市區(qū)各個地方政府的財(cái)政和服務(wù)不平衡。分享計(jì)劃的設(shè)計(jì)者一般是上級政府。

作者系杭州市委黨校市情研究所所長、研究員