崔躍春

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國家依法確認(rèn)承包享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證。只有按照法律程序的規(guī)定，由縣級(jí)人民政府頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證才能有效。但在實(shí)際工作中筆者發(fā)現(xiàn)，由于個(gè)別地方頒發(fā)機(jī)關(guān)不明確，頒發(fā)程序簡化，審核審批監(jiān)督機(jī)制不健全，干部法律意識(shí)淡薄等原因，存在著違反程序或簡化手續(xù)辦法經(jīng)營權(quán)證書的現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)合同糾紛并上升薊法律層面，隨之而來的是政府頒發(fā)的土地經(jīng)營權(quán)證書是否合法的問題，即民告政府情況，造成了很壞的社會(huì)影響。

一、存在的問題

通過處理合同糾紛和上訪案件看，目前個(gè)別地方在經(jīng)營權(quán)證發(fā)放和管理過程中主要存在以下幾個(gè)方面問題：

1、越權(quán)頒發(fā)。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包權(quán)證管理辦法》（以下簡稱辦法）的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證由縣級(jí)以上人民政府頒發(fā)。但由于此（辦法）出臺(tái)較耕地二輪延包工作滯后，即在耕地二輪延包結(jié)束并頒發(fā)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)證書時(shí)尚未出臺(tái)膿村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》，加之頒發(fā)證書工作量較大，出現(xiàn)了縣級(jí)政府只是蓋蓋章而推由縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政部門發(fā)放，而縣級(jí)推鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推到村填寫發(fā)放的現(xiàn)象。由于缺少必備程序，出現(xiàn)了應(yīng)有縣級(jí)人民政府頒發(fā)的經(jīng)營權(quán)證變成了村級(jí)頒發(fā)現(xiàn)象。

2、頒發(fā)程序簡化，審核、審批監(jiān)督機(jī)制不到位。根據(jù)協(xié)法》規(guī)定，農(nóng)戶家庭承包的土地承包合同生效后，村委會(huì)應(yīng)將承包方案，承包方基承包土地詳細(xì)情況、土地承包合同等材料一式兩份上報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門，鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門對(duì)發(fā)包方報(bào)送的材料初審。材料符合規(guī)定的要及時(shí)登記造冊(cè)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府向縣級(jí)以上地方政府提出頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的書面申請(qǐng)，縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政管理部門對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報(bào)送的申請(qǐng)材料予以審核。申請(qǐng)材料符合規(guī)定的編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿，報(bào)同級(jí)人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。從《辦法》規(guī)定看，程序是比較嚴(yán)格的，但在實(shí)際操作中看，村級(jí)上報(bào)材料、鎮(zhèn)級(jí)登記造冊(cè)、縣級(jí)編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿工作都沒有搞，更談不上查驗(yàn)申請(qǐng)人提交材料、如實(shí)和及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng)、實(shí)地人戶查看了。

3.四荒地承包等從事種植業(yè)生產(chǎn)的尚未辦理承包經(jīng)營權(quán)證。根據(jù)《辦法》規(guī)定承包耕地、園地、荒地等農(nóng)村土地從事種植生產(chǎn)活動(dòng)，承包方依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)后，應(yīng)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書予以確認(rèn)。但在實(shí)際工作中，部分地區(qū)只是農(nóng)戶承包田辦理了土地承苞經(jīng)營權(quán)證，而四荒等承包尚未辦理經(jīng)營權(quán)證書，一旦出現(xiàn)合同糾紛，承包方的合法權(quán)益因國家沒有依法確認(rèn)其享有的土地承包經(jīng)宮權(quán)而很難受到有效的保護(hù)。

4.缺乏一套上地經(jīng)營權(quán)證變更、換發(fā)、補(bǔ)發(fā)、注銷等管理制度。根據(jù)《辦法》規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更，農(nóng)村土地承包權(quán)證嚴(yán)重污損、毀壞、遺失的，承包方應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)經(jīng)管理部門申請(qǐng)換發(fā)、補(bǔ)發(fā)，依法收回農(nóng)戶土地，承包方無正當(dāng)理由拒不交回農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)注銷該證。但實(shí)際工作中上述材料不全、補(bǔ)換發(fā)不規(guī)范、發(fā)放證書不登記數(shù)量、繳證不及時(shí)等現(xiàn)象，—旦出現(xiàn)問題，直接影響經(jīng)營權(quán)證的法律效力和政府機(jī)關(guān)的行政能力。

5.由于合同簽訂的審查力度不夠，加之部分村鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)淡薄，簽發(fā)經(jīng)營鈕證的隨意性較大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是依據(jù)生效合同由國家確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，是—件非常嚴(yán)肅的事情，但在實(shí)際工作中，個(gè)別地方村鎮(zhèn)干部由于法律意識(shí)比較淡薄，如合同的簽訂和承包經(jīng)營權(quán)證書的頒發(fā)隨意性較大。簽訂合同民主意識(shí)較差，存在承包方案違反民主議事程序的問題，如鎮(zhèn)級(jí)審核不嚴(yán)，合同效力出現(xiàn)偏差，則依合同頒發(fā)的土地經(jīng)營權(quán)證存在明顯弊端，因此如何正確處理農(nóng)村，中存在的“重承包、輕合同、輕證書”的問題顯得尤為迫切。

二、解決的對(duì)策

1.嚴(yán)格執(zhí)行由縣級(jí)以上地方人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)耕地二輪延包所發(fā)的經(jīng)營權(quán)證書進(jìn)行一次徹底清理，對(duì)越權(quán)頒發(fā)或未按頒發(fā)程序頒發(fā)的經(jīng)營權(quán)證書要補(bǔ)辦手續(xù)和相應(yīng)的必備材料。

2.實(shí)行招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)調(diào)等方式承包農(nóng)村土地的要補(bǔ)辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

3.縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主要部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要完善農(nóng)村土地承包方案，農(nóng)村土地承包合同，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書及其相關(guān)文件檔案的管理制度，建立健全農(nóng)村土地承包信息化管理系統(tǒng)，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書的頒發(fā)、變更、換發(fā)、補(bǔ)發(fā)、注銷等有法可依，有據(jù)可查。

4.認(rèn)真宣傳貫徹{中華人民共和同農(nóng)村土地承包經(jīng)營證管理辦法），提高基層干部的法律意識(shí)，建立健全經(jīng)營權(quán)證頒發(fā)的責(zé)任追究制度，加強(qiáng)縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門的監(jiān)管職責(zé)，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理工作真正走上規(guī)范化、制度化、法律化的軌道。

（作者單位：150700 黑龍江省延壽縣玉河鄉(xiāng)經(jīng)管站）