劉淑華

要做到農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序，循序漸進(jìn)，就必須在頂層制度設(shè)計(jì)上考慮全面，兼顧效率與公平。在操作層面需要形成引導(dǎo)激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮宏觀主體與微觀主體兩方面的積極作用，確保集體土地流轉(zhuǎn)改革創(chuàng)新取得預(yù)期成效。

——在決策層面上

一是做好土地確權(quán)工作。2011年5月，國(guó)土資源部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)證的確權(quán)登記發(fā)證工作，這項(xiàng)工作意義重大，涉及廣大農(nóng)民切身利益，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，有助于解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，在城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。當(dāng)然，由于歷史遺留及法制缺位等原因，在農(nóng)村還存在一部分權(quán)屬不清、存在糾紛的集體土地，甚至有些土地沒有任何使用許可而長(zhǎng)期被占用開發(fā)，處理起來非常棘手，既要凸顯公平正義，強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)，又要顧及歷史遺留、現(xiàn)實(shí)情況與社會(huì)穩(wěn)定，尤其是在集體建設(shè)用地即將入市的巨大利益誘惑下，一些人有可能會(huì)鋌而走險(xiǎn)，這些都給土地確權(quán)工作帶來了不少困難，解決起來需要在法律與現(xiàn)實(shí)之間尋求平衡，必須下一番工夫。

二是要適時(shí)修訂調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)。法律修訂調(diào)整是集體土地流轉(zhuǎn)利益最權(quán)威和恒久性的制度保障，也是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的法律保障，有許多工作要做，比如現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”和第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”等條款均須做出相應(yīng)調(diào)整或修改，從而為集體建設(shè)用地上市提供法律依據(jù)。此外，法律應(yīng)對(duì)征用農(nóng)村集體土地規(guī)定更加嚴(yán)格的限定，非經(jīng)法律認(rèn)定的公共緊急突發(fā)事件、戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)家重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，一般情況下不宜再征收農(nóng)民土地，而一律改為使用權(quán)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。

三是在規(guī)范清理的前提下實(shí)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與國(guó)有土地流轉(zhuǎn)并軌。眾所周知，為保護(hù)耕地，少占或不占農(nóng)田，依據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村集體建設(shè)用地不在城市住宅建設(shè)土地利用規(guī)劃之內(nèi)，然而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)或是利用集體土地建造廠房“反租倒包”，或是對(duì)集體土地“以租代征”以逃避監(jiān)管，乃至利用宅基地甚至農(nóng)田大量建造出售“小產(chǎn)權(quán)房”，既未履行任何國(guó)土規(guī)劃利用審批手續(xù)，也未繳納相應(yīng)的土地出讓金。如果對(duì)此類現(xiàn)象沒有說法而無差別地將全部集體建設(shè)用地并入國(guó)有土地或房產(chǎn)交易市場(chǎng)，那就意味著之前的一系列違規(guī)違法行為合法化，這不僅嚴(yán)重沖擊合法的土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致國(guó)家損失巨額稅費(fèi)，而且對(duì)正規(guī)土地承租者和房地產(chǎn)納稅人（包括開發(fā)商和購(gòu)房者）來說也是不公平的。所以，作為集體建設(shè)用地與國(guó)有土地交易并軌的前提條件，應(yīng)該是違法出租、轉(zhuǎn)讓或違法開發(fā)的集體建設(shè)用地必須補(bǔ)交相關(guān)稅費(fèi)，中止違法交易并依法補(bǔ)辦手續(xù)后方可上市交易。對(duì)已出租或出售但無力或拒不繳納有關(guān)稅費(fèi)的集體土地和“小產(chǎn)權(quán)房”，不予辦理相關(guān)證照，嚴(yán)禁上市交易，情節(jié)嚴(yán)重者依法向人民法院起訴解決。

四是要從審批監(jiān)管向市場(chǎng)監(jiān)管過渡。伴隨農(nóng)民承包田流轉(zhuǎn)的逐步規(guī)范和集體建設(shè)用地入市，政府對(duì)農(nóng)村土地的監(jiān)管也應(yīng)逐步從單一的行政審批監(jiān)管向登記注冊(cè)、登記變更、登記交易、繳納稅費(fèi)等市場(chǎng)環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變的過程中簡(jiǎn)政放權(quán)，如將規(guī)劃建設(shè)用地的逐次審批逐漸改為一次性審批，同時(shí)對(duì)農(nóng)用地的非農(nóng)變更實(shí)行更加嚴(yán)格的審批加動(dòng)態(tài)監(jiān)管，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與耕地復(fù)墾掛鉤制度，確保承包田、林地、草場(chǎng)、流域等農(nóng)地在集體建設(shè)用地上市后不會(huì)被再度侵占、掠奪。

五是要逐步形成市場(chǎng)定價(jià)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。伴隨農(nóng)民承包田流轉(zhuǎn)的逐步規(guī)范和集體建設(shè)用地入市，政府也不宜再對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)設(shè)定最低保護(hù)價(jià)，不宜把“同權(quán)同價(jià)”絕對(duì)化，而是應(yīng)當(dāng)依法給與同等機(jī)會(huì)，引導(dǎo)、扶持市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制體系的形成，讓市場(chǎng)在集體土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮決定性作用。

六是調(diào)整財(cái)稅收入分配格局。伴隨集體建設(shè)用地入市和部分農(nóng)民承包田的資本化運(yùn)作，對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求將日益增加，相應(yīng)地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)收入亦應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)留給基層財(cái)政一部分，籍以通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形成基層財(cái)政較為穩(wěn)定的財(cái)源，緩和目前基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難的尷尬局面。

——在微觀操作層面上

一是完善集體土地流轉(zhuǎn)的民主監(jiān)督程序。作為對(duì)集體建設(shè)用地上市的配合措施，應(yīng)引導(dǎo)形成更加嚴(yán)密的民主程序，特別是整體連片的承包田以入股方式流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及集體土地流轉(zhuǎn)收益分配處理的民主程序，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和國(guó)家利益。如任何未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員2/3以上同意的土地流轉(zhuǎn)不僅無效，而且應(yīng)對(duì)相關(guān)責(zé)任者追責(zé)。同樣，對(duì)通過審計(jì)查出集體土地流轉(zhuǎn)收益未提取公積金和公益金的，要做出相應(yīng)處罰并責(zé)令改正；對(duì)過去村屯債務(wù)應(yīng)在集體土地流轉(zhuǎn)后的收益分配中做出妥善安排，拒不安排的禁止進(jìn)行任何新的交易；對(duì)農(nóng)民個(gè)人轉(zhuǎn)讓承包田使用權(quán)收益強(qiáng)制補(bǔ)足社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。

二是推廣合同管理。針對(duì)過去普遍存在的農(nóng)民承包田流轉(zhuǎn)隨意現(xiàn)象，應(yīng)在《土地承包法》基礎(chǔ)上制定相應(yīng)細(xì)則，明確監(jiān)管責(zé)任，統(tǒng)一農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)程序，逐步推廣合同管理，規(guī)范農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)，妥善保護(hù)耕地，切實(shí)保護(hù)合同各方合法權(quán)益，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序。

三是規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體土地流轉(zhuǎn)的主體。面對(duì)集體建設(shè)用地即將入市，應(yīng)改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)直接參與集體土地流轉(zhuǎn)，特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的越位現(xiàn)象，而應(yīng)激勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民建立、重組或完善集體經(jīng)濟(jì)組織，而基層政府則專注服務(wù)。無論是以入股方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)民承包田，還是集體建設(shè)用地，均應(yīng)通過農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體實(shí)施，這樣有利于提高效率，也有利于改變農(nóng)民在市場(chǎng)交易中的弱勢(shì)群體地位。

四是構(gòu)建第三方審計(jì)和評(píng)估體系。在政府逐步退出對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格干預(yù)后，應(yīng)逐步扶持形成諸如會(huì)計(jì)事務(wù)所、土地事務(wù)所、投資公司、律師事務(wù)所等社會(huì)第三方評(píng)估體系，給予登記注冊(cè)等合法經(jīng)營(yíng)資格，依法承認(rèn)其評(píng)估文件的權(quán)威性，依法處罰弄虛作假的評(píng)估機(jī)構(gòu)，以制度化規(guī)定要求第三方機(jī)構(gòu)介入集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，甄別集體建設(shè)用地和集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)糾紛，保護(hù)農(nóng)民和有關(guān)各方的合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，形成集體土地流轉(zhuǎn)的良性機(jī)制。

（作者單位：161511黑龍江省依安縣中心鎮(zhèn)人民政府）