武英偉

小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展是進(jìn)行農(nóng)村改革和走向現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化道路的重要力量。因此，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，尋求適合國(guó)情的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合理轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口、增加農(nóng)民收入以及提高我國(guó)的城市化水平具有十分重要的意義。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程已成為國(guó)家戰(zhàn)略。但城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，尤其是我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，以往有些制度相互掣肘，束縛了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。如何建立新型城鎮(zhèn)化制度體系，已成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求。

改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了積極進(jìn)展，但在對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上，卻存在著一些誤區(qū)和不容忽視的問題，有的認(rèn)為小城鎮(zhèn)發(fā)展就是把農(nóng)民變成市民，圈地、搞市政建設(shè)；有的把小城鎮(zhèn)發(fā)展定義為建市場(chǎng)；有的僅靠動(dòng)員行政力量，搞小城鎮(zhèn)建設(shè)，忽視了市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作：有的不注重社會(huì)效益、生態(tài)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等等。因此，在我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，以小城鎮(zhèn)為對(duì)象進(jìn)行理論研究始終具有理論意義和實(shí)踐價(jià)值

土地政策問題是小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心問題之一。近年來，我國(guó)在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中遇到的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題就是如何科學(xué)、規(guī)范地用地，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展中的一個(gè)基本問題。發(fā)展小城鎮(zhèn)勢(shì)必會(huì)占用一定的土地，但通過發(fā)展小城鎮(zhèn)而拆除與合并自然村落又會(huì)空出部分土地，這將引發(fā)新的土地問題。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐加快，小城鎮(zhèn)數(shù)量猛增，部分村莊劃入建鎮(zhèn)范圍，部分農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集聚，涉及到許多政策性問題。因此如何正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待土地問題，具有十分重要的意義。土地政策制定的是否及時(shí)合理將起到至關(guān)重要的作用。

在相關(guān)的政策制定中要把保護(hù)農(nóng)民利益發(fā)在首要位置。在鼓勵(lì)農(nóng)村進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)安家落戶的同時(shí)要確保農(nóng)民現(xiàn)有的優(yōu)惠政策不改變，不能讓農(nóng)民有后顧之憂從而打消積極性。與農(nóng)民利益息息相關(guān)的主要有幾個(gè)方面。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問題。為鼓勵(lì)農(nóng)村進(jìn)小城鎮(zhèn)落戶，原則上仍應(yīng)保留原承包農(nóng)村集體土地的承包權(quán)，并鼓勵(lì)依法有償轉(zhuǎn)讓。

發(fā)展小城鎮(zhèn)不能削弱農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。在園區(qū)內(nèi)村集體土地資產(chǎn)可以折價(jià)入股，可以用土地使用權(quán)作為條件搞企業(yè)聯(lián)營(yíng)。村在園區(qū)內(nèi)的廠房等固定資產(chǎn)可以采用出租的形式，以保證村級(jí)集體有長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源。發(fā)展小城鎮(zhèn)還要妥善處置好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)民承包土地補(bǔ)征用后的土地補(bǔ)償金不能全部歸承包者所有，應(yīng)有安置費(fèi)的形式給承包者補(bǔ)償，并體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承的規(guī)定。

要建立健全管理機(jī)制，使發(fā)展小城鎮(zhèn)工作有條不紊。在發(fā)展小城鎮(zhèn)過程中，對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)的分配和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，職能部門和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立相應(yīng)管理組織，并明確相應(yīng)的責(zé)任，制訂具體的實(shí)施意見，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的應(yīng)辦理登記手續(xù)，建立檔案。

二、保護(hù)耕地問題。城鎮(zhèn)區(qū)域范圍的擴(kuò)大必然要占用耕地，對(duì)于人多地少、耕地后備資源又十分有限的我國(guó)來說，耕地保護(hù)是小城鎮(zhèn)建設(shè)不得不面對(duì)首要問題。如何處理好耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化兩者之間的關(guān)系，做到協(xié)調(diào)發(fā)展？應(yīng)把握好以下幾個(gè)方面：一要建立規(guī)劃體系。宏觀上，以小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃為龍頭，以區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標(biāo)，科學(xué)合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)劃和布局。依據(jù)以供給確定需求和用途管制制度，自上而下，層層控制，有選擇、有重點(diǎn)，合理有序地漸進(jìn)發(fā)展小城鎮(zhèn)。在編制完善土地利用總體規(guī)劃的同時(shí)，樹立城鄉(xiāng)用地規(guī)劃一體化的觀念，將小城鎮(zhèn)規(guī)劃納入村鎮(zhèn)居民點(diǎn)體系規(guī)劃之中，并充分考慮村鎮(zhèn)本系規(guī)劃和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)土地利用總體規(guī)劃的影響和制約作用，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設(shè)片面追求外延式發(fā)展規(guī)模，用地粗放、浪費(fèi)土地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，使小城鎮(zhèn)建設(shè)步入有序的可持續(xù)發(fā)展軌道。微觀上，城鎮(zhèn)用地要堅(jiān)持珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策。能用劣地盡量不用好地，能用荒地盡量不用耕地，并通過挖掘現(xiàn)有存量土地的內(nèi)在潛力，提高土地利用的集約率、加強(qiáng)土地整理開發(fā)工作，科學(xué)地執(zhí)行耕地“總量動(dòng)態(tài)平衡”，增加耕地有效供給。

二要加大土地整理力度，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。新《土地管理法》實(shí)施后，我國(guó)土地管理進(jìn)入土地用途管制制度時(shí)代，保護(hù)耕地，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡成為我國(guó)土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的同時(shí)，必須通過各種有效途徑開墾同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以保持一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量不變。這就需要加大土地整理力度，努力促進(jìn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，使原來分散的小企業(yè)經(jīng)過搬遷，舊城莊經(jīng)過撤并復(fù)墾出一定數(shù)量的耕地。同時(shí)有計(jì)劃地、科學(xué)合理地加強(qiáng)對(duì)廠礦廢棄地、農(nóng)村河灘地和荒地等耕地后備資源的復(fù)墾利用，正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并注重在耕地?cái)?shù)量增加的同時(shí)重視新增耕地的質(zhì)量，以尋求真正意義上的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

三、土地利用和管理方式問題

土地作為一種特殊商品，它不僅是一種不可再生的資源，更是一種資產(chǎn)。從國(guó)外成熟的土地市場(chǎng)看，城鎮(zhèn)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金，來源于土地用之于土地，土地收入再投入到城鎮(zhèn)土地開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，其中經(jīng)營(yíng)性用地出讓往往采用招標(biāo)、拍賣方式以貼近市場(chǎng)化手段，獲取最大化收益。長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)土地大部分實(shí)行行政劃撥，無償使用，從而增加了政府投資開發(fā)土地的成本。如何改變土地利用和管理方式，筆者認(rèn)為：

一要集約利用土地。鼓勵(lì)更新改造老城區(qū)，盤活小城鎮(zhèn)的存量建設(shè)用地；集體利用小城鎮(zhèn)非農(nóng)用地指標(biāo)，并采取優(yōu)惠的土地、稅收、信貸政策，吸引老的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中；提高新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局的用地成本；采取優(yōu)惠的信貸、稅收政策，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)異地開發(fā)和復(fù)墾非耕的資源。

二要?jiǎng)?chuàng)新土地供給方式。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、土地有償使用和嚴(yán)格用途管制，允許集體土地進(jìn)入小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)；嚴(yán)格劃分小城鎮(zhèn)土地權(quán)屬關(guān)系，切實(shí)做到國(guó)家（政府）收稅、所有者收租，并降低稅、租標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)行租賃制土地使用者按年度向國(guó)家支付租金；對(duì)小城鎮(zhèn)增加建設(shè)用地，分用途實(shí)行新的用地政策，純粹公益事業(yè)建設(shè)用地，采取低補(bǔ)償原則，商用建設(shè)用地，要允許規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股等方式直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，由市場(chǎng)確定地價(jià)。但不能伴隨公益事業(yè)建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)占地，不能改變公益事業(yè)占地的土地用途；要根據(jù)級(jí)差地租形成的原則，確定參與商用建設(shè)用地增值收益分配的主體和分配比例，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入小城鎮(zhèn)用地市場(chǎng)，并不等于土地所有者要占用全部商用建設(shè)用地增值收益；要制定商用地增值收益補(bǔ)償公益事業(yè)用地收益補(bǔ)償辦法。務(wù)必要堅(jiān)決貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約制度，大力推進(jìn)國(guó)土綜合開發(fā)整治，推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理，走科學(xué)發(fā)展的道路。

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，土地供需矛盾日益突出，有必要進(jìn)一步改進(jìn)土地利用計(jì)劃，推進(jìn)差別化管理。要加強(qiáng)和改進(jìn)土地利用計(jì)劃管理，提高計(jì)劃的針對(duì)性和有效性，更好地發(fā)揮計(jì)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用。

用地計(jì)劃指標(biāo)供需矛盾突出，一方面是因?yàn)橛?jì)劃的規(guī)模時(shí)序與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段要求不相適應(yīng)，另一方面與粗放擴(kuò)張的發(fā)展方式也有很大關(guān)系，目前一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還沒有真正從依靠投資驅(qū)動(dòng)和要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。

三要正確處理好進(jìn)城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。保留進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)利，并鼓勵(lì)轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)；集中使用農(nóng)民住宅用地指標(biāo)，允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有宅基用地按一定折算標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)住宅用地；結(jié)合自然村合并和新村建設(shè)及小城鎮(zhèn)商品房開發(fā)，逐步對(duì)分散的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行搬遷改造，退宅還田。

農(nóng)村宅基地問題十分突出：一是宅基地取得困難，違法點(diǎn)多面廣，治理難度大；二是退出機(jī)制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)民順利進(jìn)城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應(yīng)的問題。維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推動(dòng)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能。

（作者單位：164200黑龍江省北安市東勝鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)技術(shù)管理服務(wù)中心）