劉菲

摘 要： 隨著地方金融的迅猛發(fā)展，加強地方金融監(jiān)管勢在必行。但目前我國的地方金融監(jiān)管體制仍處于探索階段，存在中央和地方監(jiān)管目標不一致、地方管理職責定位不清晰、監(jiān)管能力不足等問題。為此，建議積極推動國家層面的立法，實現(xiàn)“規(guī)制統(tǒng)一”、理順中央和地方權責關系，完善中央和地方的金融監(jiān)管協(xié)調機制，提高地方監(jiān)管能力，有效防范區(qū)域性金融風險。

關鍵詞： 地方金融；監(jiān)管；問題

近年來，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構快速發(fā)展；融資性擔保、股權投資基金、民間資本管理、融資租賃、典當、互聯(lián)網金融等新型金融遍地開 花；民間借貸、合會和地下錢莊等民間融資也一度出現(xiàn)繁榮態(tài)勢。地方金融的蓬勃發(fā)展，為實體經濟提供了有力支持，推動了地方經濟發(fā)展。但是由于缺乏明晰的金融監(jiān)管體制，地方金融發(fā)展參差不齊，區(qū)域性金融風險頻發(fā)。對此，十八屆三中全會指出：“完善監(jiān)管協(xié)調機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任”。然而目前并沒有建立具體的地方金融監(jiān)管框架體系。因此，完善地方金融管理體制的迫切性日益突出，是亟待解決的現(xiàn)實問題。

一、目前地方金融監(jiān)管存在的問題

（一）地方與中央監(jiān)管目標不一致

當前地方政府金融監(jiān)管過程中政府與市場邊界不清，監(jiān)管目標中夾帶了地方融資訴求。金融管理主要包括金融發(fā)展和防范金融風險兩個主要方面。然而從實際情況來看，地方金融監(jiān)管機構作為地方政府的組成部門，其發(fā)揮協(xié)調和服務職能主要服從于地方經濟發(fā)展需要，以爭取金融資源、推動地方金融擴張、強化部門職能為首要目標，對中央政策往往“選擇性”執(zhí)行，側重金融發(fā)展而忽視金融風險。

（二）各地金融監(jiān)管規(guī)制不統(tǒng)一

地方政府應該承擔一定的金融監(jiān)管職責目前已成為共識，全國大部分省區(qū)市均設立了地方金融辦，但各省職能定位差異較大，在機構性質、管理權限、是否有執(zhí)法權等方面并無統(tǒng)一標準。北京金融工作局不僅負責融資性擔保機構和小額貸款機構的監(jiān)管，而且接受發(fā)改委授權，負責VC和PE的備案管理。上海和四川，將國資委對國有金融機構的監(jiān)管權力授權于地方金融監(jiān)管機構，山東則要求縣級以上人民政府成立地方金融監(jiān)督管理局。而大多數(shù)的地方金融辦負責產權等交易所的組建和管理，個別金融辦還承擔了本應由銀監(jiān)局承擔的打擊非法集資的職責。各地金融管理標準不統(tǒng)一、管理力度不一致，加大了建立信息共享協(xié)調機制的難度。

（三）監(jiān)管職能分散，政出多門

目前，地方金融監(jiān)管存在監(jiān)管主體繁多、監(jiān)管邊界不清等弊端，管理職能散落于各個部門。比如，小額貸款公司的監(jiān)管政策由人民銀行、銀監(jiān)會制定，具體監(jiān)管則由地方政府金融辦負責；融資性擔保公司由地方經信委或中小企業(yè)局負責監(jiān)管；私募股權基金由證監(jiān)會監(jiān)管；典當行由經貿委或者商務部門負責；而互聯(lián)網金融，如網絡貸款等，目前還沒有明確的監(jiān)管主體。監(jiān)管職能分散，職責交叉，不利于統(tǒng)籌地方金融資源，造成監(jiān)管效率低下。

（四）監(jiān)管權責不對等

在金融不斷創(chuàng)新和混業(yè)經營不斷發(fā)展，金融業(yè)務綜合化、大眾化、社會化趨勢越來越明顯、地方金融和民間金融迅猛發(fā)展的背景之下，我國現(xiàn)行的“一行三會”垂直監(jiān)管體系難以解決監(jiān)督鏈條過長及信息不對稱等問題，已越來越不能適應實際發(fā)展的需要。地方政府承擔著維護區(qū)域金融穩(wěn)定，協(xié)助一行三會防范和應對金融風險的職責，對地方金融的風險處置以及金融機構的市場退出負有全部責任。特別是在垂直監(jiān)管力量相對薄弱的基層，金融辦等市、縣級政府部門發(fā)揮著主導作用。但長期以來，金融監(jiān)管的事權在中央，地方政府在金融監(jiān)管上的“話語權”很少，對地方金融的市場準入和業(yè)務監(jiān)管方面的監(jiān)管權力有限且缺乏法治基礎，監(jiān)管權限偏小而風險管控責任偏重。

2011年溫州市爆發(fā)民間金融風波，由于地方政府在金融監(jiān)管上缺少“話語權”，導致風險處置時“看得見，管不著；管得著，看不見”，嚴重影響了救助效果，金融機構垂直管理與地方政府救助之間存在的矛盾、權責不對等問題更加凸顯。

（五）監(jiān)管能力不足，手段單一

在國家著力解決“三農”和小微企業(yè)融資難的背景下，新型農村金融機構、小額貸款公司、融資性擔保公司等大量小微金融機構不斷涌現(xiàn)、迅速成長。截至2014年末，全國共有小額貸款公司8791家，貸款余額9420億元，2014年新增人民幣貸款1228億元。截至2012年底，全國融資性擔保行業(yè)共有法人機構8590家，在保余額21704億元?；ヂ?lián)網金融的快速發(fā)展，也需要與之相適應的監(jiān)管能力。

然而，地方政府金融管理部門及隊伍建設尚處于初步發(fā)展階段，人員配置中管理人員較少，多數(shù)工作人員缺乏專業(yè)知識儲備和經驗，監(jiān)管力量薄弱。對小額貸款公司等準金融機構基本上只做準入監(jiān)管和數(shù)據(jù)統(tǒng)計，持續(xù)管理理念缺失；對民間借貸、非法集資及地方金融突出問題被動應對多、主動防控少，還未建立相應的地方金融風險監(jiān)測機制和處置方案，對相關金融違法違規(guī)行為難以及時發(fā)現(xiàn)和處理。

二、完善地方金融監(jiān)管的對策與建議

（一）厘清中央和地方的金融監(jiān)管職責

根據(jù)機構的業(yè)務受眾和影響面劃分中央與地方金融的監(jiān)管邊界：對于涉及面廣、事關公眾利益、可能誘發(fā)系統(tǒng)性風險的金融活動，由中央進行審慎監(jiān)管；而對于涉及客戶有限、經營范圍有限、地方具有監(jiān)管信息優(yōu)勢的金融活動，由中央授權由地方監(jiān)管，建立中央地方金融分級監(jiān)管體系。同時，改變中央對地方金融發(fā)展“一刀切”式管理，允許地方根據(jù)自身社會經濟狀況在權限范圍內進行靈活監(jiān)管，兼顧地方發(fā)展的特殊性，滿足地方發(fā)展的合理需求，釋放地方金融創(chuàng)新活力。

（二）啟動地方金融監(jiān)管立法工作

地方金融監(jiān)管的法律框架主要包括兩個方面：第一，通過立法明確規(guī)定地方政府金融監(jiān)管的范圍，職責和方式。通過法律正式授權省級政府金融辦承擔區(qū)域性地方小微金融監(jiān)管職能，同時明確其法律地位、管理對象、職責范圍。整合各個政府職能部門的金融管理職責，明確由金融辦對地方金融實行統(tǒng)一規(guī)劃、管理、協(xié)調、服務，著力解決多頭監(jiān)管的問題，理順地方金融組織的監(jiān)管體制。以立法的方式，進一步明確中央和地方兩級監(jiān)管的權限范圍，形成權責明確、協(xié)同配合的金融監(jiān)管體系，充分發(fā)揮中央和地方兩級監(jiān)管機構的積極性。

第二，加強機構管理方面的立法。建議由中央出臺《地方金融監(jiān)管指導意見》和《地方金融監(jiān)督管理條例》等法律法規(guī)，將各類金融機構管理法規(guī)從部門規(guī)章、區(qū)域管理辦法上升至全國人大、國務院制定的法律法規(guī)，并授權相關部門出臺管理細則，提升管理效力和可操作性。

（三）完善中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調機制

建立中央與地方政府之間的金融監(jiān)管業(yè)務發(fā)展、風險處置、金融消費者權益保護等方面的日常協(xié)作機制，明確各方責任義務，強化制度約束；建立地方與中央金融監(jiān)管部門之間有效的信息收集、交換與共享機制，并明確界定共享信息的性質、內容、方式及保障；建立中央派駐地方的金融監(jiān)管機構與地方金融監(jiān)管機構聯(lián)動監(jiān)管、聯(lián)合檢查機制，加強政策協(xié)調配合。同時應當明確中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調機制之間的關系為業(yè)務指導關系，地方金融監(jiān)管部門向中央報備監(jiān)管規(guī)則制定、重大事項決定，中央合理引導地方政府金融管理行為，提高地方政府的金融管理專業(yè)化、市場化水平，但不應干預地方的具體協(xié)調事宜。

（四）加強地方金融監(jiān)管機構自身建設

一是監(jiān)管隊伍建設。一方面，通過“引進來”的方式，招聘擁有金融、財務、法律等理論知識的專業(yè)人才；另一方面，通過與高等院校、“一行三會”等組織機構合作的“走出去”等方式，加強監(jiān)管人才的培訓，組建具備綜合專業(yè)知識能力與從業(yè)經驗的監(jiān)管隊伍。二是轉變監(jiān)管理念。加強地方金融監(jiān)管，并不是簡單地將中央的權力移交地方，而是要求管理方式由行政管理為主轉向以市場化為導向，根據(jù)各地金融業(yè)發(fā)展的實際情況靈活監(jiān)管，實現(xiàn)風險防范與金融發(fā)展并重。