余博

一、我國文化產(chǎn)業(yè)立法缺位現(xiàn)象

近年來，我國不斷強(qiáng)化“文化”在整個經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展體系中的重要作用，伴隨文化產(chǎn)業(yè)支柱性地位的確立，文化立法工作不斷加以完善。但從內(nèi)容來看，我國文化產(chǎn)業(yè)立法多以行業(yè)立法為主導(dǎo)，新型文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在空缺，針對廣告會展行業(yè)、印刷復(fù)制行業(yè)、動漫游戲行業(yè)、新聞廣播電影電視行業(yè)的法律從數(shù)量方面較為欠缺。不同行業(yè)之間存在的差異與沖突難以調(diào)和，極容易造成行業(yè)之間的不對等。同時，在整個立法體系中，也存在整體失衡問題，即“國家立法少，部門規(guī)章多;基本法律少，單行法規(guī)多;管理規(guī)范多，權(quán)利保障少”。缺乏整體性規(guī)劃，各個法律之間的銜接和照應(yīng)或多或少缺乏科學(xué)性。

目前，在我國現(xiàn)有法律法規(guī)中，缺少一部文化產(chǎn)業(yè)總領(lǐng)性的行業(yè)規(guī)范及基本法。在《憲法》中出現(xiàn)對“文化”的22次涉及，但并沒有對文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行定性，更無產(chǎn)業(yè)規(guī)范或綱領(lǐng)，因此參考價值極低。文化產(chǎn)業(yè)作為新興的支柱產(chǎn)業(yè)，具有不同于其他產(chǎn)業(yè)的特殊性，也不能以其他行業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗或已有規(guī)范作為模板使用。關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的定性、范疇、管理、政策、權(quán)利、義務(wù)等，都需要一個宏觀性的法律規(guī)范，而我國并沒有一部《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》對產(chǎn)業(yè)背景及相關(guān)涉及領(lǐng)域進(jìn)行整體性推進(jìn)。

通過對全國各地文化產(chǎn)業(yè)立法情況的梳理，可發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)大型城市、較大城市均有文化市場、文化領(lǐng)域的相關(guān)條例規(guī)范，如《北京市促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》《四川省文化市場管理條例》《陜西省文化市場管理條例》《浙江省文化市場管理條例》等，但地方性文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)由于缺乏總領(lǐng)性指導(dǎo)，以及地域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡不對等，容易產(chǎn)生偏差與不規(guī)范。此外，現(xiàn)有的地方性文化產(chǎn)業(yè)立法階位較低，很多都是地方性規(guī)范文件，缺乏行政法規(guī)的立法形式，從而使整個文化產(chǎn)業(yè)立法的法律效力較低。

總體而言，國際與國內(nèi)對文化產(chǎn)業(yè)的界定不一，文化產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)法律結(jié)合不到位，文化產(chǎn)業(yè)的新興特質(zhì)以及行業(yè)的不穩(wěn)定性特點，都在一定程度上阻礙了文化產(chǎn)業(yè)立法的系統(tǒng)性、專業(yè)性和可持續(xù)性，給文化產(chǎn)業(yè)立法帶來諸多困難。

二、我國中小文化企業(yè)發(fā)展問題分析

1.法律與政策體系不完善

我國文化產(chǎn)業(yè)由于起步較晚，內(nèi)部結(jié)構(gòu)還不穩(wěn)定，行業(yè)基本法律的缺失，導(dǎo)致某些領(lǐng)域的內(nèi)部管理處于空白和交叉狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)、清晰、規(guī)范的法律條例。根據(jù)市場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，動漫制作、網(wǎng)絡(luò)游戲制作、B2B服務(wù)、電子閱讀、電子商務(wù)、影視制作、網(wǎng)絡(luò)招聘等文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)門類，目前我國涉及的法律法規(guī)只有《著作權(quán)法》《廣告法》等，而且數(shù)目相當(dāng)少，大部分文化創(chuàng)意企業(yè)都亟須可行性較高、實用性較強(qiáng)的法律規(guī)范。北京真水月華文化傳播有限公司負(fù)責(zé)人指出，目前，企業(yè)直屬管理部門不清晰，辦理相關(guān)事宜面對的政府對接部門較多，行業(yè)內(nèi)的優(yōu)惠政策信息來源很難找到一個統(tǒng)一的平臺窗口，企業(yè)獲取信息的途徑不清晰。文化產(chǎn)業(yè)立法和管理體系的不完善，最終導(dǎo)致本已處于相對劣勢地位的民營文化企業(yè)受到保護(hù)的空間進(jìn)一步縮小。

民營中小文化企業(yè)的發(fā)展除面臨文化立法的缺失以外，還面臨著產(chǎn)業(yè)政策較多、法律法規(guī)較少的尷尬局面，由于行政規(guī)定和管理條例的管理效應(yīng)與法律法規(guī)各有側(cè)重，因而難以完全取代立法。如新聞出版行業(yè)，隨著新媒體、數(shù)字化的發(fā)展，民營中小電子閱讀企業(yè)亟須具有針對性的法律法規(guī)。北京丹鼎四海文化傳播有限公司運營部總監(jiān)提出，希望國家可以針對數(shù)字化閱讀制定更多專業(yè)化的法律法規(guī)，尤其對稅賦進(jìn)行合理界定，對電子讀物的稿酬建立國家統(tǒng)一稅收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范電子產(chǎn)品市場秩序。法律位階不同，致使很多管理條例或政策在制定過程中缺乏充分的論證和科學(xué)評估，沒有能設(shè)身處地站在中小企業(yè)立場上，使中小企業(yè)的聲音難以得到重視，無法真正得到法律政策的蔭護(hù)。

同時，法律法規(guī)在執(zhí)行階段缺乏有效的反饋，即監(jiān)督、檢查、評價和問責(zé)機(jī)制的缺乏使法律法規(guī)難以落到實處。在調(diào)查中，北京神奇時代網(wǎng)絡(luò)有限公司財務(wù)總監(jiān)指出，由于《消費者權(quán)益保護(hù)法》《物價法》等法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)游戲缺少完善的監(jiān)管，導(dǎo)致玩家的無效投訴給企業(yè)造成巨大的人力和財力浪費，相應(yīng)的企業(yè)成本也大幅增加，致使企業(yè)利潤嚴(yán)重縮水，民營企業(yè)無法通過政策享有應(yīng)得的扶持。

2.知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制缺失

在我國，現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)體系還沒有形成與當(dāng)今文化創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)相匹配的法律體系，企業(yè)在保護(hù)自身利益的前提下，較難獲得一個有效的維權(quán)途徑，同時法律對一些創(chuàng)新思維的認(rèn)證尚屬空白，在思路沒有轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品之前沒有相關(guān)的法律法規(guī)，而這些思路在產(chǎn)業(yè)市場中往往已經(jīng)散播，卻不能得到產(chǎn)權(quán)體系支持，造成創(chuàng)意的流失和被復(fù)制，嚴(yán)重?fù)p害了原創(chuàng)者的創(chuàng)作熱情和創(chuàng)作水平。2013年《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)社會滿意度調(diào)查報告》顯示，2013年中國內(nèi)地知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)社會滿意度總體得分為64.96分，較2012年提高了1.27分，但仍處于及格水平。2013年度的執(zhí)法工作滿意度得分僅為58.45分，知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法日益成為知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的重點。

我國知識產(chǎn)權(quán)立法疏漏以及管理不力給知識產(chǎn)權(quán)注冊帶來了諸多困難，一定程度上造成了我國文化市場盜版、侵權(quán)現(xiàn)象屢屢發(fā)生。調(diào)研過程中，8畫動畫公司設(shè)計總監(jiān)指出，目前動畫行業(yè)沒有詳細(xì)的分級制度，導(dǎo)致劇本和創(chuàng)意受到很大程度的制約。企業(yè)原創(chuàng)版權(quán)注冊費用較高，手續(xù)很煩瑣，時間長，缺少專業(yè)公司幫助代辦，并且代辦企業(yè)在執(zhí)行過程中的相關(guān)法律法規(guī)不完善，缺少相應(yīng)的導(dǎo)示，極易導(dǎo)致出現(xiàn)問題后因補(bǔ)充材料不及時造成時間成本的增加。同時，色影無忌網(wǎng)站市場總監(jiān)也指出，版權(quán)注冊的局限性很大，如在北京注冊，需要有北京的身份證和戶口，版權(quán)注冊后也沒有系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，在不同城市使用還需要二次或多次注冊。如果出現(xiàn)維權(quán)問題，版權(quán)維護(hù)的成本更高，而且通過法律程序后獲得的賠償往往比維權(quán)成本還低。北京神奇時代網(wǎng)絡(luò)有限公司研發(fā)部總監(jiān)進(jìn)一步指出，網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)屬于文化創(chuàng)造力的產(chǎn)物，但目前我國知識產(chǎn)權(quán)立法并未將游戲中的“情節(jié)”“角色”等納入保護(hù)范圍，在游戲情節(jié)、角色等被其他制作者效仿之后，企業(yè)很難根據(jù)有效的法律提出充分的證據(jù)。大量知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)行動出現(xiàn)在事發(fā)之后，從側(cè)面反映了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的預(yù)見性較差，企業(yè)也難以依據(jù)現(xiàn)有的立法對產(chǎn)品進(jìn)行較為全方位的保護(hù)與認(rèn)證。

在我國文化產(chǎn)業(yè)管理制度中，民營企業(yè)受到影響最大的是知識產(chǎn)權(quán)集體管理制度，但民營企業(yè)進(jìn)行單獨維權(quán)的能力較弱，很希望通過專業(yè)化的知識產(chǎn)權(quán)管理組織進(jìn)行維權(quán)咨詢工作，或聘用知識產(chǎn)權(quán)維護(hù)團(tuán)隊實現(xiàn)各項知識產(chǎn)權(quán)利益。我國目前的知識產(chǎn)權(quán)管理制度，如著作權(quán)集體管理制度仍屬于政府主導(dǎo)，體現(xiàn)了集體管理組織的壟斷性，缺乏對市場資源配置的原始性和競爭性。

3.投融資針對性服務(wù)不健全

銀行信貸是企業(yè)獲得融資的主要渠道，但當(dāng)下信貸立法的針對性服務(wù)并不健全，阻礙了企業(yè)的運營，而這種不健全與銀行機(jī)制、企業(yè)自身、產(chǎn)業(yè)環(huán)境以及制度背景息息相關(guān)。

從銀行角度來看，信息不對稱成為影響中小文化企業(yè)信貸服務(wù)的關(guān)鍵。文化產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，銀行在貸款前往往難以全面了解貸款申請企業(yè)的風(fēng)險狀況，由于信息的高度不對稱，利率的風(fēng)險補(bǔ)償非常高。面對高利率，往往只有風(fēng)險較大的企業(yè)希望獲得貸款，而風(fēng)險較低的借款企業(yè)往往因此放棄借款申請，逆向選擇隨之產(chǎn)生。在貸款后，部分企業(yè)為了獲得高收益，可能會改變貸款用途轉(zhuǎn)向高風(fēng)險項目，銀行將面臨較大的道德風(fēng)險。出于上述原因，商業(yè)銀行在對文化企業(yè)開展信貸業(yè)務(wù)時，一般采取謹(jǐn)慎原則。此外，文化企業(yè)的市場價值難以準(zhǔn)確評估，許多中小文化企業(yè)除自身資產(chǎn)規(guī)模較小外，可用于抵押的有形資產(chǎn)也非常有限，這對文化企業(yè)的信貸融資造成很大障礙。與此同時，文化企業(yè)所擁有的大量文化創(chuàng)意和知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)，也面臨市場價值難以準(zhǔn)確評估的難題。舉賢網(wǎng)人力資源總監(jiān)指出，民營中小網(wǎng)絡(luò)招聘企業(yè)屬于輕資產(chǎn)企業(yè)，有效價值集中在版權(quán)與知識產(chǎn)權(quán)方面，但金融融資對文化資產(chǎn)的評估體系不完善，缺少相應(yīng)的法律法規(guī)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)招聘企業(yè)面臨融資困難的問題。

從企業(yè)自身來看，文化企業(yè)與傳統(tǒng)的工業(yè)企業(yè)相比，大多具有以無形資產(chǎn)為主的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)輕型化特點，其核心資產(chǎn)主要是知識產(chǎn)權(quán)、版權(quán)和收費權(quán)，缺少土地、廠房等能做抵押的固定資產(chǎn)，抵押擔(dān)保能力不足。此外，絕大多數(shù)中小文化企業(yè)成立時間短，尚未形成規(guī)范的內(nèi)部管理機(jī)制，多數(shù)中小文化企業(yè)不會聘請專業(yè)獨立機(jī)構(gòu)進(jìn)行財務(wù)審核，內(nèi)部管理的不透明和不健全，使其較難獲得信貸融資。

在產(chǎn)業(yè)環(huán)境方面，文化企業(yè)前期投入大、生產(chǎn)周期長，投資者面臨較大的潛在投資風(fēng)險。以電影《阿凡達(dá)》為例，該片投資5億美元，拍攝制作過程長達(dá)12年，策劃、創(chuàng)作、后期制作占據(jù)了生產(chǎn)過程的大部分時間，如果作品不能完工，投資者將血本無歸。同時，文化創(chuàng)意產(chǎn)品主要以符號體現(xiàn)其價值，與新技術(shù)產(chǎn)品相比更容易被仿制，創(chuàng)意的易復(fù)制性嚴(yán)重威脅正常的投資回報。

在制度背景方面，由于文化企業(yè)的特殊性，投融資體制機(jī)制很不穩(wěn)定。2009年國務(wù)院頒布了《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，提出“文化產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)條件下繁榮發(fā)展社會主義文化的重要載體”，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要“堅持把社會效益放在首位，努力實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一”。我國文化產(chǎn)業(yè)的市場屬性得到了一定程度的認(rèn)可，但意識形態(tài)和文化安全的考量仍是審核的主基調(diào)。由于制度性原因，在我國文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，行政作用和市場力量糾結(jié)共生，尤其體現(xiàn)在作為宣傳喉舌的傳統(tǒng)主流媒體方面，而媒介渠道又是文化產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)，是文化創(chuàng)意內(nèi)容實現(xiàn)市場價值的基本途徑，這種制度性的產(chǎn)業(yè)缺陷，一方面對整個文化產(chǎn)業(yè)的盈利模式造成深刻制約，另一方面也會導(dǎo)致資本市場面臨不可控制的各種系統(tǒng)性風(fēng)險。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前30%～40%的影視作品因為沒有通過政審而難以收回成本。

三、我國文化產(chǎn)業(yè)立法的必要性分析

1.文化產(chǎn)業(yè)立法是我國積極貫徹依法治國方略的重要體現(xiàn)

目前我國政治形勢相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也飛速推進(jìn)，人民生活物質(zhì)水平有所提高，文化需求逐年上漲，依法治國已有了顯而易見的成就，蘊(yùn)藏著巨大的潛力。習(xí)近平總書記在四中全會上也指出，傳達(dá)學(xué)習(xí)好、貫徹落實好黨的十八屆四中全會依法治國精神，是當(dāng)前和今后一個時期全國司法行政系統(tǒng)的重大政治任務(wù)。在未來的發(fā)展中，對文化產(chǎn)業(yè)的側(cè)重已提升至支柱的地位，在面對政治基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)發(fā)展勢態(tài)良好的局面之下，對文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)范和立法管理是義不容辭的使命。

2.文化產(chǎn)業(yè)立法是我國保證產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的先決條件

根據(jù)國際經(jīng)驗，歐美日韓等文化產(chǎn)業(yè)大國皆具備較完善的文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系，如韓國在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法等一系列基本法律的基礎(chǔ)上還制定了各部門的相應(yīng)法律，韓國文化產(chǎn)業(yè)之所以發(fā)達(dá)，與有力而周全的文化產(chǎn)業(yè)立法密不可分。我國自改革開放以來，不斷制定和完善產(chǎn)業(yè)法律系統(tǒng)，但作為新興支柱產(chǎn)業(yè)，文化立法明顯不足以支撐文化產(chǎn)業(yè)龐大而愈發(fā)迅速的發(fā)展，缺乏針對文化產(chǎn)業(yè)主體的全力保障以及促進(jìn)其發(fā)展和為其服務(wù)的法律法規(guī)。法律的薄弱環(huán)節(jié)促使《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的早日制訂成形，從政策、金融、稅收、資產(chǎn)、人才等方面進(jìn)行配置與管理，對民營文化企業(yè)進(jìn)行具體的導(dǎo)向與發(fā)展指引，提高政策的法律效力和約束力，體現(xiàn)出政府對促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)各項工作逐步推進(jìn)的堅定決心和明確態(tài)度。

3.文化產(chǎn)業(yè)立法是我國規(guī)范、引導(dǎo)文化市場發(fā)展方向的重要力量

文化產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，不僅能推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還在明確社會主義方向，引領(lǐng)民族精神建設(shè)等工作上具有指導(dǎo)作用。文化與意識形態(tài)相關(guān)聯(lián)，我國文化市場的發(fā)展程度相較其他發(fā)達(dá)國家或文化強(qiáng)國仍然具有不確定性，在建設(shè)過程中不可避免地會接觸到阻礙因素。如面對拜金主義、享樂主義等不良社會思潮，不免個別會違背社會主旋律，只追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了社會效益。這些行為輕則違背了文化產(chǎn)品健康生產(chǎn)的原則，重則有損社會精神建設(shè)的良性發(fā)展，甚至突破道德底線，對社會文化造成極其不好的影響。因此，文化市場的發(fā)展方向、目標(biāo)、原則需要明確的法律來定性?！段幕a(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》作為宏觀的基本法律是加強(qiáng)和引導(dǎo)文化市場正確方向的重要力量。

4.文化產(chǎn)業(yè)立法是我國完善法律體系中的重要環(huán)節(jié)

目前我國文化產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展出臺了一些針對具體領(lǐng)域的法規(guī)政策，但從整體來看，我國文化產(chǎn)業(yè)并沒有完整統(tǒng)一的法律系統(tǒng)，難以跟上現(xiàn)階段文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的步伐。黨的十八大再次指出了完善中國特色社會主義法律體系的重大意義，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)必須以科學(xué)的理論做指導(dǎo)，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系。根據(jù)前文對我國文化立法現(xiàn)狀的分析，我國從根本大法《憲法》中就沒有對文化產(chǎn)業(yè)做準(zhǔn)確的界定，足以說明文化產(chǎn)業(yè)立法的缺位。我國法律體系建設(shè)需要從根本上解決有法可依的問題，強(qiáng)化文化產(chǎn)業(yè)立法，是我國自上而下構(gòu)建完善、統(tǒng)一法律體系的重要環(huán)節(jié)，對加快推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家具有重要意義。

四、小結(jié)

構(gòu)建可持續(xù)性發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)體系需要多方面的努力，文化立法是不容小覷的一部分。伴隨文化產(chǎn)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的大力發(fā)展，中小文化企業(yè)的主力軍作用日益明顯?；谖幕⒎ㄈ蔽凰l(fā)的一系列企業(yè)發(fā)展困境，也為我國文化立法提出了新的發(fā)展要求。我國亟須制訂《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，以加強(qiáng)文化立法向多方位、多層次、系統(tǒng)性的方向發(fā)展。完善《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的立法工作是保證文化產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的必然要求。

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（作者單位：北京印刷學(xué)院）