張嚴(yán)

在中國(guó)現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，政府主導(dǎo)體制發(fā)揮了巨大的作用。目前中國(guó)已發(fā)展到了關(guān)鍵階段，如何更好地發(fā)揮政府的作用，是推進(jìn)依法治國(guó)和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化需要認(rèn)真面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題。

在今天的中國(guó)，所謂“政府主導(dǎo)”，主要是指政府主動(dòng)進(jìn)行體制改革，培育市場(chǎng)體系，完善市場(chǎng)法制建設(shè)，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化（城市化）進(jìn)程，并確保經(jīng)濟(jì)得以較快、平穩(wěn)、均衡地發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代化進(jìn)程中我國(guó)政府主導(dǎo)體制的作用主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是主導(dǎo)目標(biāo)設(shè)定與戰(zhàn)略制定，即政府負(fù)責(zé)總體設(shè)計(jì)。一方面，政府設(shè)定近期和遠(yuǎn)期目標(biāo);另一方面，根據(jù)這些近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，由政府制定具體的實(shí)施規(guī)劃和戰(zhàn)略，如主體功能區(qū)規(guī)劃等。二是主導(dǎo)觀念更替與制度變遷，即政府在改革上起到主導(dǎo)作用。我國(guó)政府主導(dǎo)的制度變遷有如下特點(diǎn)：由政府設(shè)定改革的基本路線和準(zhǔn)則;政府通過(guò)法律、法規(guī)、政策等手段進(jìn)行制度創(chuàng)新并貫徹實(shí)施新的制度;政府有選擇地促進(jìn)微觀制度變遷的發(fā)生，并提高其規(guī)范化、制度化水平。三是主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)動(dòng)員，即政府在發(fā)展上起到主導(dǎo)作用。在經(jīng)濟(jì)層面，政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起到主導(dǎo)作用，如通過(guò)固定資產(chǎn)投資直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);在社會(huì)層面，政府在社會(huì)動(dòng)員上起到主導(dǎo)作用，如組織舉辦各種超大規(guī)?；顒?dòng)等。四是主導(dǎo)秩序維護(hù)與利益協(xié)調(diào)，即政府在穩(wěn)定上起到主導(dǎo)作用。在經(jīng)濟(jì)層面，政府實(shí)施宏觀調(diào)控和微觀管制，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定;在社會(huì)層面，政府推進(jìn)法制建設(shè)，著力促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)施社會(huì)福利，消除不穩(wěn)定因素，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

我國(guó)政府主導(dǎo)體制的形成有其歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，主要來(lái)說(shuō)有以下三個(gè)方面：

一是改革開放以前的長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性。新中國(guó)成立以后我國(guó)實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)際上是一種“政府包辦”的體制，在改革開放以后，這種“政府包辦”的慣性仍然存在，不過(guò)逐漸從“政府包辦”弱化成“全能型政府主導(dǎo)”，并正在進(jìn)一步弱化成“調(diào)控型政府主導(dǎo)”。二是中國(guó)傳統(tǒng)歷史文化的影響。按照馬克思的界定，中國(guó)古代屬于東方的“亞細(xì)亞生產(chǎn)方式”，政府需要承擔(dān)更多的職能。正是這種生產(chǎn)方式產(chǎn)生了強(qiáng)大的中央政府和中國(guó)歷史上長(zhǎng)期的中央集權(quán)，繼而對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化產(chǎn)生重大影響。三是作為現(xiàn)代化后發(fā)國(guó)家的歷史定位。政府主導(dǎo)一般是在現(xiàn)代化進(jìn)程中相對(duì)落后國(guó)家為追趕先進(jìn)國(guó)家借助政府力量而提出的戰(zhàn)略思想和發(fā)展模式。首先，追趕型國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程缺乏現(xiàn)代性因素的長(zhǎng)期積累，只有政府才能充當(dāng)現(xiàn)代化的初始推動(dòng)者和組織者的角色。其次，世界現(xiàn)代化進(jìn)程通常會(huì)造成追趕型國(guó)家政治的不穩(wěn)定甚至動(dòng)蕩。正如亨延頓指出的“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著混亂”。在社會(huì)一定發(fā)展階段上產(chǎn)生的矛盾沖突和秩序混亂，客觀上要求追趕型國(guó)家必須形成強(qiáng)有力的政府權(quán)威，以調(diào)節(jié)各種矛盾，解決社會(huì)問(wèn)題，為現(xiàn)代化建設(shè)提供穩(wěn)定有序的環(huán)境。再次，后發(fā)國(guó)家在其發(fā)展初期為了維護(hù)幼小的民族工業(yè)，往往需要借助國(guó)家的力量。國(guó)際社會(huì)把東亞經(jīng)濟(jì)稱為“政府主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。由于中國(guó)在改革開放前被迫長(zhǎng)期處于封閉狀態(tài)，又是在短短幾十年內(nèi)實(shí)施趕超的，因此政府主導(dǎo)的特色就更加明顯了。

政府主導(dǎo)對(duì)中國(guó)發(fā)展的突出促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是確保了大方向的正確性。政府主導(dǎo)使得中央能夠從總體上掌控國(guó)家的發(fā)展方向，使其不致走偏。二是在很大程度上確保了國(guó)家的凝聚力和向心力。政府凝聚了各方共識(shí)，使得社會(huì)各個(gè)階層都能為國(guó)家發(fā)展貢獻(xiàn)力量。三是保證了發(fā)展的高效率。中央政府在決策和資源配置上擁有絕對(duì)的權(quán)威，這既能夠避免議而不決，又能夠“集中力量辦大事”。四是保證了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型的相對(duì)穩(wěn)定。如果沒(méi)有改革開放以來(lái)幾十年的穩(wěn)定局面，中國(guó)的成功是很難實(shí)現(xiàn)的。

但是，隨著時(shí)代的變化和社會(huì)的發(fā)展，“全能型政府主導(dǎo)”也面臨著各種問(wèn)題，主要是：第一，“全能型政府主導(dǎo)”容易導(dǎo)致政府的“越位”和“越權(quán)”，將大量財(cái)政開支直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，耗費(fèi)大量的公共財(cái)力。第二，“全能型政府主導(dǎo)”容易演變成“中央政府主導(dǎo)下的地方公司化競(jìng)爭(zhēng)”，養(yǎng)成“增長(zhǎng)主義心態(tài)”，地方政府容易著眼短期利益而忽視長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以犧牲環(huán)境或資源錯(cuò)配為代價(jià)來(lái)做大GDP。第三，“全能型政府主導(dǎo)”意味著政府直接掌握大量的經(jīng)濟(jì)資源和一定的干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，這些權(quán)力得不到有效的監(jiān)督，很有可能滋生權(quán)力尋租，使權(quán)力與資本相結(jié)合，使腐敗問(wèn)題難以得到有效地解決。第四，“全能型政府主導(dǎo)”容易引發(fā)強(qiáng)化部門利益的傾向，增大了政府改革的難度。某些政府部門在制定規(guī)劃、方案和法規(guī)時(shí)，往往受到本部門或所管轄行業(yè)利益的掣肘，對(duì)國(guó)家利益和公眾利益考慮不夠。第五，“全能型政府主導(dǎo)”已無(wú)法適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段。中國(guó)目前處于相對(duì)發(fā)展起來(lái)以后的階段，這個(gè)階段既是“表達(dá)訴求、矛盾突發(fā)、攻堅(jiān)克難”的階段，也是“領(lǐng)域分離、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、力量轉(zhuǎn)移”的階段。在“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的進(jìn)程中，隨著利益分化和利益博弈的公開化，不同的社會(huì)階層正在形成，不同階層民眾的利益訴求越來(lái)越明確和清晰，表達(dá)利益訴求的愿望也越來(lái)越強(qiáng)烈。在“領(lǐng)域分離”的狀況下，“全能型政府主導(dǎo)”容易導(dǎo)致政府與民眾、政府與市場(chǎng)之間缺乏緩沖地帶，并且促使政府以行政命令方式處理復(fù)雜的社會(huì)和文化問(wèn)題，從而難以應(yīng)付利益多元和訴求多元的局面。在“力量轉(zhuǎn)移”的態(tài)勢(shì)下，由“全能型政府主導(dǎo)”處理各種集中突發(fā)矛盾已經(jīng)顯得手段簡(jiǎn)單且力不從心。

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)和生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

如何理解這里的治理體系和治理能力現(xiàn)代化？習(xí)近平總書記在2014年2月省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開班式上指出，必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是指執(zhí)政也要現(xiàn)代化，要與國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程同步，而這里的治理不是狹義的社會(huì)學(xué)意義上的治理，而是一個(gè)廣義的治理概念，它和中國(guó)特色社會(huì)主義制度是緊密聯(lián)系在一起的，其中的關(guān)鍵詞是制度。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化所要解決的核心問(wèn)題，是黨、國(guó)家、社會(huì)和公民之間的關(guān)系問(wèn)題，是為治理國(guó)家公共權(quán)力提供一種現(xiàn)代的制度模式，是大力扭轉(zhuǎn)人治傳統(tǒng)，提高用制度治理國(guó)家的能力，讓國(guó)家的總體運(yùn)行走上常態(tài)化、科學(xué)化的軌道，以建構(gòu)一種良性秩序，激發(fā)和凝聚社會(huì)各界力量，為國(guó)家的總體目標(biāo)服務(wù)。在這個(gè)意義上，我們可以從如下幾個(gè)要素來(lái)理解國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化：

首先是公平正義。各個(gè)主體間的權(quán)力配置都要公平合理，責(zé)、權(quán)、利要對(duì)稱，只有權(quán)力配置公平合理，才能實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。其次是平等。治理意味著各種不同主體共同參與社會(huì)事務(wù)，與統(tǒng)治、領(lǐng)導(dǎo)、管理相比較，更具有平等性。再次是多元。參與主體多元。與原來(lái)的管理相比，未來(lái)參與社會(huì)治理的主體將更加多元，既可以包括黨、政府、人大、政協(xié)和軍隊(duì)，也可以包括各種社會(huì)組織和公民。需要注意的是，促進(jìn)多元主體參與治理，應(yīng)堅(jiān)持以黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)為前提。對(duì)象多元。治理的對(duì)象主要是國(guó)家公共權(quán)力的運(yùn)作和國(guó)家社會(huì)事務(wù)，可以是有行為能力的主體，也可以是沒(méi)有行為能力的主體，如環(huán)境等。手段多元。國(guó)家治理的手段主要是制度，這里的制度是廣義的制度，包括硬制度和軟制度，如法律制度、文化制度、組織制度、政策等。此外，治理的手段還有行政手段、市場(chǎng)手段、社會(huì)組織自愿自發(fā)的手段、宣傳教育的手段、道德的手段、法律的手段等。渠道多元。治理既可以從上到下，也可以從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸。治理與管理、領(lǐng)導(dǎo)的手段不同。管理和領(lǐng)導(dǎo)的手段可以個(gè)性化，但治理一般要按各個(gè)主體共同認(rèn)可的規(guī)則來(lái)進(jìn)行，即以法治的方式進(jìn)行。

治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是綜合采用多種方式，特別是通過(guò)制度的作用，讓社會(huì)的每一個(gè)階層，讓勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本等每一個(gè)要素，都成為動(dòng)力源，讓大家有勁往一處使，奔著一個(gè)方向努力，發(fā)揮其最大作用，最大限度地推動(dòng)國(guó)家的發(fā)展。而這里的制度，最關(guān)鍵、最具有代表性的就是法律。因此，推進(jìn)依法治國(guó)是走向國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國(guó)也需要深化改革。同時(shí)，依法治國(guó)對(duì)政府自身提出了明確的要求，既要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，又要實(shí)現(xiàn)政府自身的轉(zhuǎn)型，將自身建設(shè)成為法治政府。

黨的十八大報(bào)告明確提出，到2020年基本建成法治政府，并提出法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)將依法治國(guó)作為深化政治體制改革的三個(gè)需要有機(jī)結(jié)合的重要因素之一，明確提出：“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！秉h的十八屆三中全會(huì)《決定》還以單獨(dú)一個(gè)篇章詳細(xì)闡述了推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，并以較大篇幅詳細(xì)論述了落實(shí)依法治國(guó)必須維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度等。習(xí)近平總書記在2014年2月省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開班式上指出，必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化與程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力。

黨的十八屆四中全會(huì)專題研究全面推進(jìn)依法治國(guó)，并對(duì)如何建設(shè)法治政府作出了重大部署。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一《決定》把國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)落實(shí)為依法治國(guó)的具體方略，而建設(shè)法治政府，既是推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)和抓手，又是政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。同時(shí)指出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。具體來(lái)說(shuō)，法治政府就是建立在社會(huì)主義民主政治和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，以保障人民的基本權(quán)利和自由為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的有限政府。政府在行使權(quán)力和履行職責(zé)的過(guò)程中要堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都應(yīng)在法治的軌道上運(yùn)行。

法治政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)是構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政府治理體系，打造運(yùn)轉(zhuǎn)高效、有限有為、透明公開、權(quán)責(zé)一致、便民高效的政府。

一是明晰政府職能與權(quán)責(zé)邊界。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。”要明確政府的權(quán)力、職能、責(zé)任義務(wù)、組織架構(gòu)以及預(yù)算支出，優(yōu)化部門職責(zé)配置，加快轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開，把該管的事管好，讓政府法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。

二是健全決策機(jī)制。針對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大決策和涉及公眾切身利益的重大事項(xiàng)，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，就是決策后的跟蹤反饋和糾偏糾錯(cuò)制度。對(duì)決策實(shí)施造成重大問(wèn)題的，應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整糾正，積極采取措施，減少負(fù)面影響。

三是規(guī)范執(zhí)法體制。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制?！币罨姓?zhí)法體制改革，梳理各部門執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題。

四是加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，要“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制?！币簿褪钦f(shuō)，要通過(guò)強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，遏制權(quán)力“越界”，所有行政行為都應(yīng)依法辦事，各級(jí)政府及工作人員都要帶頭遵守憲法和法律，不斷提高法治意識(shí)。

五是推進(jìn)政務(wù)公開。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，要“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！边@就要求政府增強(qiáng)行政透明度，創(chuàng)新政務(wù)公開的方法和渠道，由靜態(tài)、個(gè)別的信息公開向動(dòng)態(tài)、常態(tài)的行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程及結(jié)果公開轉(zhuǎn)變。

作者系復(fù)旦大學(xué)哲學(xué)博士后流動(dòng)站博士后、中央黨校馬克思主義理論部副教授

責(zé)任編輯：雙艷珍