一些地方的棚戶區(qū)改造中，因政府未做到依法征收，尤其是區(qū)政府職能不全，缺乏強(qiáng)制力保障，少數(shù)被征收人漫天要價，開發(fā)企業(yè)無奈之下便貿(mào)然動用直接或者變相的暴力手段給被征收人施加壓力。例如南陽的“艾滋病拆遷隊事件”、鄭州的“潑大糞事件”被媒體廣泛報道成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。同時，少數(shù)人迎合媒體有將“輿論監(jiān)督”演化成“輿情暴力”的趨勢。

筆者結(jié)合鄭州、南陽征收拆遷工作實際，分析當(dāng)前區(qū)政府征收拆遷難的原因，從定位黨委政府行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系出發(fā)，立足程序探究依法征收及公權(quán)力保障，就突破區(qū)政府棚戶區(qū)中的瓶頸進(jìn)行探討，供同仁參考。

一、區(qū)政府城中村改造征收拆遷步履艱難成因分析

1.土地變性報批的障礙

城中村改造無法回避土地征收變性。集體土地征收的基本程序是先報批變性再補(bǔ)償安置和拆遷。在集體土地征為國有之后，首先提倡協(xié)議拆遷，然后針對少數(shù)漫天要價的“釘子戶”，依法作出具體行政行為，依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，這樣，就進(jìn)入了“強(qiáng)制力保障之下的充分協(xié)商”的良性征收拆遷狀態(tài)，不可能出現(xiàn)久拖不拆的現(xiàn)象。

2.區(qū)政府難以協(xié)調(diào)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局的障礙

棚戶區(qū)改造補(bǔ)償安置方案首先需要得到被征收人認(rèn)可，容積率、建筑率、綠化率等建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)掌控在市規(guī)劃局，如不明確這些規(guī)劃指標(biāo)及建設(shè)方案，被拆遷人難以認(rèn)可。而根據(jù)土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，土地出讓是修建性詳細(xì)規(guī)劃方案審查的前置條件，凈地又是土地出讓的前置條件，這樣，制訂征收拆遷補(bǔ)償安置方案時，不可能取得規(guī)劃部門的審批，這種互為前置條件的怪圈成為國土、規(guī)劃部門推諉扯皮的正當(dāng)理由。

3.城中村建筑物高密度的壁壘

城中村建筑物高低參差不齊、呈無序分布，排水、排污、消防、人防等基礎(chǔ)設(shè)施先天不足，普遍存在抗震安全性差、火險隱患突出、環(huán)境臟亂差、市政設(shè)施不配套、治安混亂等問題，造成了諸多的社會隱患和城市問題，成為城市現(xiàn)代化發(fā)展的嚴(yán)重障礙。城中村的長期存在和無序發(fā)展，極大地威脅著所住居民的生命和財產(chǎn)安全，已嚴(yán)重影響了城市經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，制約了城市整體形象和品位的提升。為此，城中村常被形容為城市健康軀體上的“毒瘤”，到了非改不可的地步。城中村建筑密度高達(dá)70%甚至達(dá)到90%，“握手樓”、“貼面樓”、“一線天”現(xiàn)象十分常見。

4.公安機(jī)關(guān)不作為的障礙

違法建筑可以由政府依法進(jìn)行強(qiáng)制拆除，合法房屋由人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行，被執(zhí)行人采取自焚、自殺的方法阻撓強(qiáng)制執(zhí)行，造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成妨害公務(wù)罪。該罪名的偵查權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使。然而，2011年3月3日，公安部下發(fā)了《2011年公安機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作意見》，嚴(yán)禁公安民警參與“征地拆遷”等非警務(wù)活動?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》取消了政府強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，政府作出征收補(bǔ)償決定后不起訴超過六個月的，政府可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院下達(dá)執(zhí)行裁定后，移送政府執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行成功與否取決于強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案是否完備、組織是否周密。強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案主要包括外圍安全保障、內(nèi)部“控制”被執(zhí)行人。這兩項工作均需要公安機(jī)關(guān)全力配合。征收工作中，極少數(shù)被征收人為了阻撓征收或者為了達(dá)到一定的目的，采取撒潑耍無賴甚至暴力對抗的手段，對征收工作人員進(jìn)行侮辱毀謗、誣告陷害和故意傷害。為了維護(hù)征收工作人員的人格尊嚴(yán)、人身安全，促進(jìn)征收工作順利開展，公安機(jī)關(guān)對上述違法行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治安處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

5.法院不作為的障礙

征收是在強(qiáng)制力保障之下的一項工作，當(dāng)事人即便是行政機(jī)關(guān)都不可能自行啟動強(qiáng)制程序，都要通過民事訴訟或者行政訴訟或者非訴執(zhí)行等程序，由人民法院依法裁判，在法院做出執(zhí)行裁定后仍不履行搬遷義務(wù)的，法院可以對其進(jìn)行司法拘留，可以移送政府強(qiáng)制拆除，也可以移送公安機(jī)關(guān)對其刑事拘留追究刑事責(zé)任，以保證生效判決裁定的執(zhí)行。但是，一些地方近年來幾乎沒有征收司法強(qiáng)制執(zhí)行，似有支持政府中心工作不夠之嫌。這些現(xiàn)象雖與行政機(jī)關(guān)前置程序不嚴(yán)謹(jǐn)不規(guī)范有關(guān)，但更與法院回避敏感案件、不肯擔(dān)當(dāng)風(fēng)險、不敢司法強(qiáng)制、恐懼信訪追責(zé)等有直接關(guān)系。

二、撬動規(guī)劃執(zhí)法，促進(jìn)協(xié)議拆遷

面對違法建設(shè)的執(zhí)法，基層單位擔(dān)心矛盾上移，領(lǐng)導(dǎo)同志批評執(zhí)法不力，許多職能部門爭論不休，其實都是源于對強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的規(guī)劃執(zhí)法主體確定不清造成的困惑。現(xiàn)將規(guī)劃執(zhí)法的主體和執(zhí)法路徑厘清。

1.征收拆遷與違法建設(shè)相伴而生，但規(guī)劃執(zhí)法的行政權(quán)歸屬不在區(qū)屬有關(guān)職能部門而是市城鄉(xiāng)規(guī)劃局

征收拆遷工作必須依法行政，職權(quán)法定是依法行政的重要內(nèi)容。以臥龍區(qū)為例，確定規(guī)劃執(zhí)法的行政權(quán)歸屬問題時，根據(jù)規(guī)劃局的主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定（即“三定規(guī)定”），確定了城鄉(xiāng)規(guī)劃局是違法建筑執(zhí)法主體。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；…限期拆除…”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！边z憾的是南陽市已經(jīng)過早地撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立辦事處。顯然，南陽市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)的執(zhí)法主體為南陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局。市城鄉(xiāng)規(guī)劃局依法作出限期拆除的決定后，違法行為人逾期不拆除的，經(jīng)催告后由市城鄉(xiāng)規(guī)劃局移送違法建筑所在區(qū)政府強(qiáng)制拆除，區(qū)政府在做好強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案的前提下，組織公安、執(zhí)法、公證、辦事處強(qiáng)制拆除。

2.規(guī)劃執(zhí)法程序的啟動

從法律關(guān)系上來講，有幾個可能的啟動方式：其一，通過區(qū)政府致函市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，請求履行查處違法建筑的職責(zé)，城鄉(xiāng)規(guī)劃局對違法建筑查處嚴(yán)重失職、瀆職，不作為成為常態(tài)，擔(dān)當(dāng)意識缺乏，恐怕區(qū)政府難以協(xié)調(diào)；其二，以村委會名義向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局舉報特定違法建設(shè)主體，其5日內(nèi)不履行查處職責(zé)的，以村委會為原告，以市城鄉(xiāng)規(guī)劃局和國土資源局為共同被告，以違法行為人為第三人，向區(qū)法院提起行政訴訟；此外，村委會還可以向所在地檢察院舉報有關(guān)執(zhí)法人員瀆職。但是考慮到行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)威性，建議采取區(qū)政府致函市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、國土資源局，請求履行查處違法建筑、違法占地的法定職責(zé)，但為保證執(zhí)法效果，需要市委、市政府的高度關(guān)注和明確要求。

3.做好善后工作

其一，合理補(bǔ)償。很多城中村房屋，建造時間較早，而當(dāng)時政府對其規(guī)劃管理薄弱、職責(zé)不清，對目前違法行為發(fā)生也應(yīng)負(fù)一定責(zé)任?；谛刨嚤Ｗo(hù)原則，區(qū)政府應(yīng)對于上述情況強(qiáng)制拆除的違法建筑，經(jīng)評估按成本價給予補(bǔ)償。同時，鑒于違法建設(shè)所在地已經(jīng)列入征收拆遷區(qū)域，故可在強(qiáng)制拆除后，按照征收拆遷的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。其二，加大宣傳。要抓好典型、擴(kuò)大依法行政的成果。充分搜集違法建設(shè)特定戶、典型戶的“最牛”違建事實，例如有的違法建筑連樓梯和窗戶也沒有，明顯是為拆遷補(bǔ)償而搶建，在對其依法處罰的程序啟動同時，主動向媒體披露其借違法建設(shè)索取巨額補(bǔ)償款的種種企圖，爭取輿論的關(guān)切和支持，同時也對其他違法建設(shè)產(chǎn)生震懾，利于全面開展棚戶區(qū)改造工作。

三、加大宣傳力度，讓群眾自覺走協(xié)議拆遷之路

1.制作電視訪談錄像

由電視臺就棚戶區(qū)改造有關(guān)事宜和有關(guān)征收拆遷法律政策采訪權(quán)威專家，也可組織被拆遷人代表就自己關(guān)心的問題向權(quán)威專家提問，通過采訪和解說，宣傳征收拆遷法律政策，把錄像刻成光盤，發(fā)放到每一個被拆遷人手中，讓被征收人熟知依法征收法律政策。

2.發(fā)征收手冊和溫馨提示，引導(dǎo)協(xié)議拆遷

給每一戶被征收拆遷人發(fā)征收手冊和風(fēng)險提示，廣泛宣傳征收拆遷法律政策，在風(fēng)險提示中，按照補(bǔ)償方案補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計算出協(xié)議拆遷被征收拆遷人得到的利益和強(qiáng)制拆除后得到的利益，兩項利益比較，強(qiáng)制拆除后被征收人損失利益是多少，通過風(fēng)險提示，被征收人有一本明白賬，用利益引導(dǎo)群眾簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。

3.在拆遷處廣泛張貼宣傳標(biāo)語營造氛圍

由法律顧問團(tuán)隊擬定具有鼓動性標(biāo)語內(nèi)容，征收辦制作標(biāo)語，在棚戶區(qū)改造片區(qū)張貼標(biāo)語，營造拆遷氛圍。通過宣傳造勢，讓群眾感到拆遷是大勢所趨，勢不可擋。

四、協(xié)助配合，形成合力的組織保障

1.成立“征收項目指揮部”

區(qū)委書記或區(qū)長擔(dān)任總指揮長，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)包項目并擔(dān)任具體項目指揮長，要求具體項目指揮長領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)征收全過程，具體解決疑難個案。總指揮長定期組織征收工作調(diào)度會，通報進(jìn)度、分析存在的問題、交流經(jīng)驗、提出要求。具體項目的指揮長深入具體問題全面領(lǐng)導(dǎo)，而非掛名，著力解決征收工作的疑難問題。

2.將干部培養(yǎng)、提拔與征收拆遷工作崗位鍛煉結(jié)合起來

組織部門相關(guān)單位抽調(diào)一些公道正派、工作能力強(qiáng)、值得培養(yǎng)的后備干部，進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)后充實到各個征收項目中去工作。

3.紀(jì)委監(jiān)察局抽調(diào)人員加大對依法履行職責(zé)監(jiān)督力度

增加誡勉談話頻率，以增強(qiáng)公信力，防止推諉、扯皮、不作為。內(nèi)外勾結(jié)導(dǎo)致補(bǔ)償安置不公平，被征收人攀比也是情理之中的，也因此成為“釘子戶”。紀(jì)檢監(jiān)察局在預(yù)防瀆職和打擊瀆職方面享有廣泛的權(quán)力，征收拆遷具有深入的專業(yè)性，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)問題學(xué)習(xí)研究，事前預(yù)防、事中參與監(jiān)督，減少事后諸葛亮。

4.工商行政管理局對征收區(qū)域內(nèi)的營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行核實

屬于騙取或者未依法年檢的，應(yīng)當(dāng)注銷并抄送征收部門。偽造或者騙取營業(yè)執(zhí)照的，不予按照商鋪進(jìn)行補(bǔ)償安置，監(jiān)察局或檢察院向工商局調(diào)取工商審批檔案，違法頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的應(yīng)當(dāng)依法糾正錯誤，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

5.公安消防機(jī)構(gòu)履行職責(zé)

城中村存在許多家庭旅館，違反消防的強(qiáng)制性規(guī)定，開展經(jīng)營活動，在征收中要求按照商鋪進(jìn)行補(bǔ)償安置，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，堅決取締。

6.食品衛(wèi)生監(jiān)督部門履行職責(zé)

城中村存在許多餐館，違反食品管理的強(qiáng)制性規(guī)定，開展經(jīng)營活動，在征收中要求高額補(bǔ)償，食品衛(wèi)生監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，堅決取締。

總之，在棚戶區(qū)改造工作中，在黨委的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，對于合法建筑，用好用足法律、行政法規(guī)，做到行政主體適格、事實準(zhǔn)確、程序規(guī)范，司法機(jī)關(guān)保障到位、強(qiáng)制力發(fā)揮效能，就能打出組合拳，取得好效果；對于違法建設(shè)，負(fù)有法定職權(quán)的市城鄉(xiāng)規(guī)劃局敢于作為、依法行政，各職能部門履行職責(zé)、積極配合、通力協(xié)作，不僅能盡快拆除違法建設(shè)，還讓其心服口服。即便被征收人提起復(fù)議或訴訟，政府也不會敗訴，即使敗訴也不會有行政賠償。同時在輿情應(yīng)對時，也能主動、及時、適度，相信一定能贏得輿論、群眾和上級的認(rèn)可與支持，為加快棚戶區(qū)改造給力。

注：作者為法學(xué)博士，在最高人民法院從事行政審判工作十多年，對征收拆遷、房屋登記等房地產(chǎn)法律問題具有深入研究，發(fā)表論文一百余篇、出版專著多部，擔(dān)任多所高校教授或者研究員，為政府提供依法征收拆遷法律服務(wù)以促進(jìn)棚戶區(qū)改造、城中村改造，取得良好的效果。作者電話：13380083168（粵），13701178064（京）；郵箱：1572943101@qq.com。

王春敏/責(zé)任編輯