夏林

編者按：人們?cè)谙硎苋蚧粩嗌?jí)所帶來(lái)的巨大利益的同時(shí)也不得不承受全球問(wèn)題日益惡化所引發(fā)的各種危機(jī)。應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題，需要全方位的行動(dòng)，議題政治這一嶄新政治模式的出現(xiàn)不乏一例。議題政治這種政治模式中的主權(quán)、領(lǐng)土界限被弱化，以人類整體及其共同利益為著眼點(diǎn)，議題政治具有明顯的超國(guó)家性，它既是全球政治的表現(xiàn)形式，又是全球政治的實(shí)施途徑。本文旨在以理性視角認(rèn)識(shí)議題政治，以期運(yùn)用從“全球問(wèn)題”到“全球議題”所映射出的主動(dòng)性和正能量，更好地隨行全球化，開(kāi)拓全球化。上期我們刊登了本文的上半部分，現(xiàn)將本文下半部分刊登如下，以饗讀者。

三、議題政治與全球問(wèn)題的伴生與互動(dòng)

如前所述，全球問(wèn)題是議題政治的核心和基軸，而全球問(wèn)題還有與其密切相關(guān)的一系列伴生現(xiàn)象，那么，議題政治與全球問(wèn)題的伴生現(xiàn)象又存在著怎樣的關(guān)聯(lián)呢？事實(shí)上，與全球問(wèn)題相伴而生的現(xiàn)象，除了眾多危機(jī)與挑戰(zhàn)之外，相應(yīng)地，還有其內(nèi)在需求、激發(fā)并推進(jìn)的應(yīng)對(duì)之舉，如跨國(guó)合作，它既為議題政治提供了更為廣闊的空間，同時(shí)也制造了很多新的問(wèn)題;再如全球機(jī)制，它所倡導(dǎo)的規(guī)范既規(guī)約著議題政治的發(fā)展同時(shí)也有賴于議題政治展開(kāi)過(guò)程對(duì)它的不斷完善;另如全球治理，對(duì)于議題政治的內(nèi)涵來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種深化，而相應(yīng)地，議題政治的廣泛開(kāi)展對(duì)于全球治理來(lái)說(shuō)，也是一種具體化的過(guò)程;又如全球意識(shí)，應(yīng)該說(shuō)，議題政治是在全球意識(shí)的指引之下逐步展開(kāi)的，而展開(kāi)的同時(shí)也使得全球意識(shí)得到了推廣與提升。

（一）議題政治與跨國(guó)合作

跨國(guó)合作，不同于傳統(tǒng)的國(guó)際合作?？鐕?guó)合作是突破國(guó)家中心、國(guó)家主體的合作，它必須包括非國(guó)家行為體，特別是非政府組織。只有國(guó)家、國(guó)際政府間組織和全球公民社會(huì)三大主體共同參與的合作，才稱其為跨國(guó)合作。如果僅僅是民族國(guó)家或政府間國(guó)際組織的合作，那只是傳統(tǒng)的國(guó)際合作。而議題政治所關(guān)注的，是全球議題的合作與共治，如果僅探討其與傳統(tǒng)國(guó)際合作的關(guān)系，則稍顯狹隘，且在這種意義上所得到的，也不是關(guān)乎全球議題政治而僅僅是關(guān)于國(guó)際議題政治的結(jié)論了。

在跨國(guó)合作中，通常是以某種規(guī)范化與制度化作為基礎(chǔ)和保證的。國(guó)家之間的雙邊或多邊交往以及非國(guó)家行為體的合作，在多數(shù)情況之下，會(huì)以某種條約或協(xié)定的方式加以固定和確認(rèn)。當(dāng)然，也有一些合作不存在正式的條約，而通過(guò)關(guān)涉方的默契而實(shí)現(xiàn)。這種默契實(shí)際上也可以視其為一種規(guī)范。以默契為形式的跨國(guó)合作，一般在穩(wěn)定性上存在缺失，因?yàn)槠渲胁豢杀苊獾乜赡艽嬖谄垓_。但是，只要一方進(jìn)行欺騙，另一方又可以輕而易舉地終止此前的默契，即所謂的“你合作，我合作;你欺騙，我就欺騙”。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，行為體要維護(hù)共同利益，就必須確保默契關(guān)系的穩(wěn)定性。一般來(lái)說(shuō)，默契關(guān)系總是相對(duì)于較長(zhǎng)期的跨國(guó)互動(dòng)而言的。實(shí)際上，行為體認(rèn)識(shí)共同利益并形成默契，只有通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的互動(dòng)，通過(guò)“合作—不合作”的不斷反復(fù)，才能達(dá)到較為穩(wěn)定的局面。這種規(guī)范對(duì)于議題政治行為體的跨國(guó)合作產(chǎn)生了重要影響。所謂規(guī)范，是指行為或道德評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。按照建構(gòu)主義的理論，行為體對(duì)周圍世界的解釋與理解，會(huì)構(gòu)成一個(gè)主體間世界。這個(gè)世界的最根本的因素就是行為體的共有知識(shí)。所謂共有知識(shí)，就是行為體共同具有的認(rèn)識(shí)與期望。這種認(rèn)識(shí)與期望能夠建構(gòu)約束行為的規(guī)范。就議題政治所關(guān)注的全球問(wèn)題而言，世界各國(guó)政府與公眾對(duì)其嚴(yán)重性、危害性的認(rèn)識(shí)，會(huì)形成一種共識(shí)，即必須高度重視并認(rèn)真解決這些問(wèn)題。這樣的認(rèn)識(shí)與期望，才能夠進(jìn)而形成一種普遍性的規(guī)范。在議題政治開(kāi)展過(guò)程中形成的規(guī)范，要求國(guó)際社會(huì)的成員都采取負(fù)責(zé)任的態(tài)度，也就是認(rèn)真加以解決的態(tài)度。如果有成員對(duì)解決全球問(wèn)題采取消極態(tài)度，甚至破壞過(guò)程中的跨國(guó)合作，那就必然招致譴責(zé)。美國(guó)退出《京都議定書》的行為，就遭到了世界各國(guó)政府乃至公眾輿論的譴責(zé)。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，形象受損，也是一種代價(jià)。議題政治在規(guī)范的作用下，全球的各種行為體的行為都會(huì)受到影響。這種影響一方面包括約束作用，即規(guī)范其行為，另一方面也起到了構(gòu)建的作用，即會(huì)使一些原本消極的行為體改變認(rèn)識(shí)。

在國(guó)際關(guān)系中，行為體之所以能夠達(dá)成合作，在某種程度上還取決于理性選擇。理性選擇，源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)假設(shè)，即人的行為是受利益及獲利預(yù)期所驅(qū)使的?；谶@樣一個(gè)假設(shè)，就可以建立一種有關(guān)人類行為的模型，即人們?cè)诓扇⌒袆?dòng)之前會(huì)計(jì)算可能付出的代價(jià)和預(yù)期獲取的收益，其目標(biāo)總是力圖謀求最大的利益或是付出最小的代價(jià)。這就是所謂的理性選擇模式。在以全球問(wèn)題為核心的議題政治中，由于任何國(guó)際關(guān)系行為體都不可能單獨(dú)應(yīng)對(duì)，因此理性的選擇只能是合作。如果不合作，大家就都得面對(duì)這些問(wèn)題所帶來(lái)的災(zāi)難性后果。所以，政治基于理性選擇的原因，議題政治行為體才選擇了合作。

在議題政治所涉及的各個(gè)領(lǐng)域之內(nèi)，事實(shí)上已經(jīng)形成了廣泛的跨國(guó)合作，換言之，二者是一個(gè)同一的過(guò)程。例如，在保護(hù)地球環(huán)境、推動(dòng)全球發(fā)展、制止國(guó)際沖突、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、防止各種傳染病、解決難民移徙、打擊跨國(guó)有組織犯罪等，各種行為體，都接受了共同的約定和規(guī)范，作出了類似的理性選擇。

（二）議題政治與全球機(jī)制

全球機(jī)制，不同于傳統(tǒng)的國(guó)際機(jī)制。國(guó)際機(jī)制，是指一系列正式或非正式組織起來(lái)的一般行為模式或行為范疇，或稱制度安排。這種安排必須包含一套內(nèi)在連續(xù)的規(guī)則、原則、規(guī)范、決策程序等，它對(duì)參與其中的行為主體的行為有限制作用，而且還在相當(dāng)?shù)某潭壬纤茉煨袨橹黧w的預(yù)期。機(jī)制可以有多種具體形式或?qū)嶓w，對(duì)應(yīng)于不同的問(wèn)題領(lǐng)域，如安全機(jī)制、核機(jī)制、國(guó)際貨幣機(jī)制、石油機(jī)制、貿(mào)易機(jī)制、海洋機(jī)制等，它包括所有的制度安排和規(guī)范原則，其中既有成文的規(guī)章制度，也有不成文、非正式的默契。盡管國(guó)際機(jī)制已然從傳統(tǒng)的安全和地緣政治領(lǐng)域日益擴(kuò)展到許多功能性領(lǐng)域，甚至是議題領(lǐng)域，但國(guó)際機(jī)制的主題在很大程度上仍然定位于國(guó)家。全球機(jī)制則不然，它意在標(biāo)示機(jī)制的超國(guó)家性、全球性，尤其是突出非國(guó)家行為體，特別是非政府組織、全球公民社會(huì)在協(xié)調(diào)當(dāng)代國(guó)際事務(wù)與國(guó)際關(guān)系方面的不可或缺的作用。事實(shí)上，現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)制正在被滲入諸多非國(guó)家因素，雖然還遠(yuǎn)未改變國(guó)家主導(dǎo)國(guó)際機(jī)制的現(xiàn)實(shí)，但其指向卻是很有意義的。隨著議題政治的增多和被重視程度的提高，一些新建的機(jī)制，則完全可能是國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體平等對(duì)話、互動(dòng)、共同參與的結(jié)果。也可以這樣理解，議題政治的超國(guó)家、超領(lǐng)土特征，客觀上凸顯了全球機(jī)制的作用。另外，議題政治在各個(gè)領(lǐng)域的展開(kāi)本身也在各個(gè)領(lǐng)域之內(nèi)實(shí)踐并強(qiáng)化著相應(yīng)的規(guī)范與體制，這對(duì)于全球機(jī)制的整體建構(gòu)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑也是極為有利的。所以，就全球機(jī)制和議題政治的關(guān)系來(lái)說(shuō)，二者形成了一種良性的互動(dòng)。

（三）議題政治與全球治理

治理，不同于統(tǒng)治。在傳統(tǒng)上，統(tǒng)治主要指國(guó)家政府的管理。政府管理的權(quán)威式政府機(jī)關(guān)，其權(quán)力運(yùn)作方式是自上而下，帶有強(qiáng)制性特點(diǎn)，以法規(guī)命令為體現(xiàn)，管理范圍是在國(guó)家的領(lǐng)土邊界之內(nèi)。與政府的管理不同，治理的權(quán)威可能來(lái)自政府，但也可能來(lái)自其他權(quán)威。例如，聯(lián)合國(guó)、國(guó)際刑警組織、紅十字國(guó)際委員會(huì)、《京都議定書》等都體現(xiàn)著某種權(quán)威。由于治理的權(quán)威有不同的來(lái)源，因此其運(yùn)作上有自上而下的一面，也有自下而上的一面。全球治理是多層次的，涉及超國(guó)家機(jī)構(gòu)、跨國(guó)機(jī)構(gòu)、主權(quán)國(guó)家、次國(guó)際機(jī)構(gòu)、民間社會(huì)乃至個(gè)人。治理的結(jié)構(gòu)是多元的，其中不存在單獨(dú)的權(quán)力中心，也不存在最高的強(qiáng)制性權(quán)威。治理的形態(tài)是復(fù)雜的，由不同的機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)組成，這些機(jī)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)的管轄范圍，在功能上或空間上常常相互交叉，而且它們的權(quán)力來(lái)源和能力也各不相同。

議題政治的展開(kāi)過(guò)程就是全球治理的過(guò)程，或者可以這樣理解，議題政治，是全球政治的基本模式，也是對(duì)于治理全球問(wèn)題的一種應(yīng)對(duì)模式，與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治不同。在全球范圍內(nèi)，并不存在一個(gè)世界政府，參與治理全球問(wèn)題的行為主體，除了主權(quán)國(guó)家之外，還有大量的非國(guó)家行為體。盡管每一個(gè)主權(quán)國(guó)家涉及內(nèi)部事務(wù)時(shí)可以進(jìn)行“統(tǒng)治”，但就全球范圍而言，則是一種沒(méi)有政府的管理模式。這種模式，就是以全球問(wèn)題為主要議題的全球治理，它是以人類整體論和共同利益論為價(jià)值導(dǎo)向，多元行為體平等對(duì)話、協(xié)商合作，共同應(yīng)對(duì)全球變革和全球問(wèn)題挑戰(zhàn)的一種新的管理人類公共事務(wù)的規(guī)則、機(jī)制、方法和活動(dòng)。其要義包括：從政府轉(zhuǎn)向非政府;從國(guó)家轉(zhuǎn)向社會(huì);從領(lǐng)土政治轉(zhuǎn)向非領(lǐng)土政治;從強(qiáng)制性、等級(jí)性管理轉(zhuǎn)向平等性、協(xié)商性、自愿性和網(wǎng)絡(luò)化管理。作為過(guò)程的全球治理，注重處理具體事務(wù)的議題，這也是議題政治所需要的。而議題政治在主體、利益、價(jià)值導(dǎo)向、運(yùn)作機(jī)制上突出超國(guó)家性和全球維度，在政治管理的理念和方式上發(fā)生著重大的轉(zhuǎn)向，這也是走向全球治理的必由之路。

（四）議題政治與全球意識(shí)

所謂全球意識(shí)，就是在承認(rèn)國(guó)際社會(huì)存在共同利益、人類文化現(xiàn)象具有共同性的基礎(chǔ)上，超越社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)的分歧，克服民族國(guó)家和集團(tuán)利益的限制，以全球的視野去考察、認(rèn)識(shí)社會(huì)生活和歷史現(xiàn)象的一種思維方式。全球意識(shí)立足于兩個(gè)基本點(diǎn)：人類共同利益和文化的共同性。這兩個(gè)基本點(diǎn)在人類發(fā)展進(jìn)程中都有所體現(xiàn)，自然也融入了議題政治的進(jìn)程當(dāng)中。由于當(dāng)代出現(xiàn)了全球問(wèn)題，人類共同利益和文化的共同性超越了長(zhǎng)久以來(lái)囿于階級(jí)的、民族的利益和文化特殊性的制約和遮蔽，為更多的群體所感受和認(rèn)同。首先，全球議題充分顯示了人類的整體利益。縮小南北差距，振興和發(fā)展全球經(jīng)濟(jì);防止戰(zhàn)爭(zhēng)特別是核戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，為人類贏得和平與安全;治理工業(yè)化帶來(lái)的嚴(yán)重污染，保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境;合理使用資源，嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，確保人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展;與國(guó)際恐怖主義、艾滋病、販毒吸毒做堅(jiān)決斗爭(zhēng)，保障人類的正常生活和身體健康;協(xié)調(diào)、有序地開(kāi)發(fā)宇宙，利用海洋，為人類爭(zhēng)取新的生存空間，提供新的生物資源……上述種種均體現(xiàn)著人類的共同性。其次，全球問(wèn)題在全球范圍內(nèi)展現(xiàn)了發(fā)展、和平、環(huán)境、人口、資源、人權(quán)等問(wèn)題的普遍性。換言之，被稱作全球議題的那些問(wèn)題，幾乎在所有國(guó)家都存在，因此關(guān)于解決這些問(wèn)題的理論與對(duì)策往往也就具有共同的規(guī)律，至少也需要與此相關(guān)聯(lián)的行為體真正地投入到議題政治的大潮之中。比如生態(tài)環(huán)境議題，“先發(fā)展，后治理”的老路已經(jīng)行不通了，而應(yīng)當(dāng)遵循發(fā)展與治理并舉的方針;解決資源短缺議題，一方面需要改變消費(fèi)觀念，提倡節(jié)約，另一方面又需要大力倡導(dǎo)和實(shí)施廢物回收。諸如此類，都一再表明，作為當(dāng)代最受關(guān)切的文化現(xiàn)象，全球議題政治不僅在規(guī)模上波及整個(gè)世界，在內(nèi)容、發(fā)展規(guī)律、解決對(duì)策上也具有可重復(fù)性，能在不同國(guó)家的不同時(shí)期再現(xiàn)。這正是文化的共同性。議題政治所關(guān)注的全球問(wèn)題的尖銳性與嚴(yán)峻性使得樹(shù)立全球意識(shí)刻不容緩。受文明程度的限制，在很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，人類是封閉在狹隘的主權(quán)國(guó)家之內(nèi)的，國(guó)際社會(huì)上的交往雖然存在并不斷有所擴(kuò)大，但畢竟不是左右一個(gè)民族和國(guó)家的主導(dǎo)力量。但今天，情況發(fā)生了巨大的變化。盡管民族國(guó)家仍是國(guó)際社會(huì)的主體，但國(guó)際社會(huì)的影響已強(qiáng)大到足以威懾民族國(guó)家生存和遏制其征程發(fā)展的地步。簡(jiǎn)言之，議題政治就具備這種力量，應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題，探討全球議題，需要整體的、世界的眼光，需要全球意識(shí)。

作者單位：北京大學(xué)

責(zé)任編輯：王克明