宗宇翔

農業(yè)、農村和農民問題關系到黨和國家事業(yè)發(fā)展大局，為解決“三農”問題，黨中央、國務院出臺了一系列強農惠農富農政策，2004年我國不僅對農業(yè)生產進行補貼，而且對農產品收購采取了最低保護價政策，2006年進一步在全面取消農業(yè)稅，為保證農業(yè)投入，國家在以法律形式規(guī)定各級財政部門每年對農業(yè)總投入支出最低增長幅度，十一年來，我國農業(yè)生產取得了“十一連增”，農民收入實現“十一連快”。但由于我國財政體系存在的一些問題，如支農事權和支出責任劃分不清晰等，這些問題都在一定程度上影響了財政支農工作，降低了強農惠農富農政策效果。本文在借鑒國外財政支農事權和支出責任劃分情況下，對我國財政改革進行思考。

（一）國外事權和支出責任的劃分。在界定各級政府財政支農事權和支出責任的邊界時，發(fā)達國家的通行做法是：根據受益范圍和外部效益的大小，來明確劃分各級政府的支農職責，并以法律形式進行規(guī)定，以此明確中央和地方的職能職責與支出責任。

1.美國。聯邦、州和地方三級政府構成了美國的行政結構。聯邦政府是農業(yè)投資的主體，主要負責全局性的、跨區(qū)域的農業(yè)農村公共產品的供應，美國幾乎所有的農業(yè)產業(yè)補貼以及大量跨地域、跨流域的農業(yè)基本建設工程和環(huán)保項目，都由聯邦政府承擔，它是大部分農業(yè)補貼的承擔者，也是許多跨地區(qū)的環(huán)保項目和農業(yè)基礎設施等公共工程的建設者。美國《2002年農場安全與農村投資法案》規(guī)定，財政補貼內容包括農村發(fā)展（農場信貸、科研、造林和林業(yè)管理、能源）、流通補貼（商品補貼、對外貿易）、消費補貼、生態(tài)保護等方面。為了提高農業(yè)競爭力和農民增收，新農業(yè)法對主要農產品實施資源保護和環(huán)境節(jié)約的補貼計劃，加大食物援助的力度，積極開拓農產品國內國際市場保護。在實際操作上，美國農業(yè)補貼大多與農作物的面積和產量掛鉤，資金主要流向是少數大規(guī)模的農場，據美國農業(yè)部估計，70%的政府補貼流入了30%的大農場手中，這種做法有利于擴大農業(yè)生產規(guī)模和提高農業(yè)競爭力。

2.歐盟。歐盟內部對支農投入的職責劃分十分明確。歐盟主要負責直接補貼和市場補貼政策，歐盟各國中央政府主要負責涉農各項社會事業(yè)、基礎設施補貼政策；地方政府則負責農業(yè)科技推廣、農民培訓、結構調整、救災、環(huán)保等政策。歐盟的投資援助是成員國國內的主要支持措施，占比為28.5%左右，著重投向農產品的加工、包裝、儲藏中心和農業(yè)基礎設施，推進農業(yè)現代化。1992年，歐盟對支農投入政策進行了改革，即在降低市場支持價格的同時，對農民給予直接的補貼。歐盟削減了一些關鍵農產品的支持價格，使內部市場價格更接近世界市場價格，對因目標價格降低所引起的農民收入損失，采取直接補貼的方式給予彌補，歐盟農業(yè)財政支持政策也從直接干預農業(yè)生產逐漸向結構改善、農村發(fā)展和環(huán)境保護轉變。

3.印度。印度政府承擔了農村基礎設施的全部支出。農村的電力、道路、水利、灌溉設施等不需要農民負擔任何費用。印度的一級行政區(qū)域包括28個邦、6個聯邦屬地及德里國家首都轄區(qū)，每一個邦都有自己的民選政府，而聯邦屬地政府及國家首都轄區(qū)則由聯合政府指派政務官管理。聯邦政府對農業(yè)的管理通過對聯邦農業(yè)部和各邦農業(yè)部門的權責進行清晰的界定來實現合作管理。

4.日本。在日本，各級政府間財政權利的劃分以稅源為基礎，由法律作出明確的規(guī)定。規(guī)范化、法律化是日本財政支農的一大特色，補貼政策則是其支農的重點手段。在支農事權劃分上，日本的農業(yè)管理機構對于政府什么該干、什么不該干都很清楚。農林水產省隸屬日本中央省廳，負責農業(yè)農村的宏觀決策、農業(yè)農村基礎設施建設、農業(yè)法律的制定和農產品市場建設等，是國家的農業(yè)決策部門。地方的農業(yè)管理部門具有很強的地方自治能力，一般為農業(yè)環(huán)境經濟部或農林部。日本中央機構在各地區(qū)都設有主管農業(yè)農村事務的派駐機構，日本中央機構負責落實和管理中央在地方的項目，和地方政府不存在上下級的關系。這種機制有利于各級涉農機構支農事權的清晰明確，從而增強了支農的效率。

（二）國外的經驗啟示。不難發(fā)現，經過多年實踐，國外發(fā)達國家大都逐漸明確了財政支農事權劃分原則，并以此為基礎形成了相對明晰的財政支農事權和支出責任，同時以規(guī)范化、法律化的形式確定了下來。另外，還通過稅權劃分、轉移支付等制度安排給予了各級政府相應的財力保障。這極大地降低了各政府之間、各部門之間的溝通成本，也在很大程度上遏制了互相推諉現象的發(fā)生。

1.逐步加大財政支農力度。農業(yè)作為基礎產業(yè)， 由于自身的弱質性和生產過程的特殊性， 在整個再生產循環(huán)過程中面臨著許多風險，是典型的風險產業(yè)，需要國家進行保護。市場經濟高度發(fā)達的國家，如美國、歐盟、日本等國家都不斷地對農業(yè)進行支持，美國向農業(yè)的財政投入占農業(yè)GDP的1/4以上，日本對農業(yè)的投資已超過農業(yè)GDP的40%。同為發(fā)展中國家的印度，從1990年以來，這一比例也保持在10%—20%的水平。從 2004 年開始，我國開始連續(xù)出臺了十二個中央一號文件，加大了政府對支持農業(yè)的支持力度，但投入的資金及對農業(yè)的支持力度與這些國家相比仍存在著較大的差距。因此，各級政府一方面要繼續(xù)加大對農業(yè)的投入力度，鞏固農業(yè)的基礎地位，促進農業(yè)經濟的穩(wěn)定快速發(fā)展。

2.以中央財政為主體，地方擔當次要責任。從世界各國財政支農支出的份額看，多數國家的地方政府財政并不是支農支出的主體，相反，為了保持財政支農政策的穩(wěn)定性，中央財政擔負著主要責任。美國聯邦政府對農業(yè)的支出占了財政支農總量的 70%以上，聯邦政府甚至承擔著跨區(qū)域甚至地方性的支農支出，如農業(yè)補貼、基礎設施建設、海外出口計劃等費用和支出等，英國和印度的中央財政農業(yè)投入比例達到了 90%以上。與之相比，我國國家財政支農資金占國家財政支出總額比重還是偏小。因此，有必要明確中央和地方的事權和支出責任，提高中央政府的比重，確保支農資金的穩(wěn)定性，適應農業(yè)現代化的要求。

3.加強農業(yè)立法。美國、歐盟等發(fā)達國家一般都會通過立法來明確政府間支農事權和支出責任，對政策目標、預算安排、各級支農機構的職責范圍都做了詳盡而具體的規(guī)定，同時也規(guī)定了不同的有效時期，在時間上有很強的延續(xù)性，使政策在任何時期都能夠貫徹執(zhí)行。1993年，我國頒布了《農業(yè)法》，2012年做了修訂，但《農業(yè)法》對財政支農事權和支出責任仍沒有科學明晰的劃分。因此，加強農業(yè)立法，通過嚴謹、周密、科學的涉農法律法規(guī)，明確各支農主體的支農事權和支出責任，將財政支農資金納入法制化管理軌道，使財政支農政策執(zhí)行有法可依。

參考文獻：

1. 陳梅美、匡遠配：《財政支農資金整合的國外經驗與借鑒》，《世界農業(yè)》2014年4期。

2. 中國農村財經研究會課題組：《國外財政配置支農資金的經驗與啟示》，《當代農村財經》2014年11期。

（作者單位：中國農村財經研究會）